Nelson é doutor pela New School for Social Research, foi ministro da Fazenda e do Planejamento no governo Dilma Rousseff, Secretário de Política Econômica do governo Lula, e agora é Diretor de Planejamento e Relações Institucionais do BNDES.

Nelson, para começar, tem algum momento da sua trajetória no meio econômico que você gostaria de destacar? Um momento de virada ou que tenha marcado o seu caminho?

Em 2006, eu era assessor da presidência do BNDES com o [Guido] Mantega e ele virou Ministro da Fazenda. Aí fui com ele para o ministério, inicialmente como secretário adjunto de política econômica e depois como secretário do Ministério da Fazenda, inclusive secretário de política econômica. Foi ali que comecei a me envolver mais diretamente com as medidas de política econômica, principalmente durante a crise de 2008, quando o governo teve que adotar várias medidas e, como secretário de política econômica daquela época, quase todas passavam por mim direta ou indiretamente. Várias medidas fomos nós que propusemos. Foi um período de mais mão na massa, de fazer política econômica e ter que fazê-la relativamente rápido, porque a crise era grande, intensa, exigia respostas rápidas e adaptação ao longo do caminho.

Tem uma ideia central, uma visão, que tenha acompanhado ou guiado suas ações ao longo de sua carreira até hoje?

Em termos de escola, orientação econômica, eu sempre trabalhei mais em sistemas monetários, fiscais e internacionais, como se falava no passado. Quando me formei em economia, no fim dos anos 1980, início dos anos 1990, a discussão era inflação. Depois passou a ser câmbio, restrição externa, então isso marcou bastante minha formação.

Nos últimos vinte e poucos anos, essa discussão fiscal é a que tem sido o maior tema de debate. Então, acabei me especializando nesses assuntos, mas sempre com uma interação muito grande com o tema de desenvolvimento, principalmente financiamento de desenvolvimento, via interação com o BNDES e outras agências, além de outros tipos de políticas públicas.

Pensando em desenvolvimento hoje: estamos falando da mesma coisa que falávamos trinta, cinquenta anos atrás? O que podemos entender por desenvolvimento hoje?

O conceito de desenvolvimento hoje é bem mais amplo. O conceito clássico de desenvolvimento lá atrás era um conceito, digamos, muito materialista. Aumento de renda per capita, superação de alguns gargalos produtivos, o que continua sendo importante – não existe o desenvolvimento se não tiver aumento de renda per capita, aumento de bem-estar –, mas outros aspectos têm-se incorporado ao conceito de desenvolvimento: aspectos institucionais, de governança, de qualidade das instituições, de direitos humanos, democracia, transparência, que vão além das questões materiais. Também de serviços públicos universais.

Às vezes você pode ter uma renda per capita elevada para padrões internacionais, mas não tem uma rede de proteção social, de redução de desigualdade, não só de transferência de renda, mas também de serviço público, de saúde, educação e segurança. Então, o conceito de desenvolvimento tem que ser ampliado. E nesse século, principalmente, para incluir a questão do meio ambiente.

Não se abandonou o que era o conceito anterior, mas se expandiu o conceito de desenvolvimento para novas áreas de atuação do governo, para novos aspectos do bem-estar e da sustentabilidade.

Nesse contexto, o projeto de desenvolvimento para o Brasil mudou? A sua visão de o que o Brasil deveria perseguir para “alcançar” o desenvolvimento foi mudando ao longo de sua carreira? Para onde deveríamos estar caminhando?

Muitas coisas mudaram, até porque a situação mudou. O Brasil era, nos anos 1980, uma economia mais fechada, com mercado de capitais regulado, com câmbio quase sempre administrado. A partir da liberalização, do que se convenciona chamar de era neoliberal, foram várias mudanças estruturais não só no Brasil, mas no mundo, o que reduziu o espaço de vários tipos de políticas públicas. Não quer dizer que não é possível fazer, mas o rol é diferente. E algumas coisas [mudaram] para melhor.

Hoje você opera com mais regras, com mais transparência, com mais governança e, até por esse contexto de maior integração internacional, as políticas mudam. Há maior restrição fiscal sobre o governo, o que exige maior parceria com o mercado, como por meio de concessões ou PPPs [parcerias público-privadas], mas, ao mesmo tempo, é preciso continuar fazendo políticas de desenvolvimento que são cada vez mais difíceis, digamos assim. Os desafios são mais complexos, o catching up tecnológico é diferente.

Por outro lado, se avançou no problema da restrição externa – as crises crônicas de balanço de pagamento –, uma questão que afetou a história do Brasil bastante ao longo do século XX e que hoje é menor. Não diria que foi eliminada, porque nunca se pode dizer que algo foi eliminado em economia, mas hoje é menor. Hoje o nosso debate é basicamente uma questão fiscal, de conflito distributivo interno, em moeda doméstica, como é comum em economias mais avançadas, em democracias mais avançadas. Hoje o debate fiscal acaba sendo predominante sobre o debate cambial e externo e isso é um avanço.

Sempre falo também que os desafios vão mudando. Temos novidades no século XXI, principalmente a transição demográfica, que já está mudando e vai mudar ainda mais a estrutura da sociedade, as demandas sobre o setor público, o tipo de economia que a gente vai ter.

Haverá muito mais demanda para alguns tipos de serviço, menos para outros. Mais demanda, por exemplo, por saúde pública, menos por educação. Mais demanda por transferência de renda, ao longo de uma vida mais longa, e mudanças no mercado de trabalho, pois as pessoas vão trabalhar mais por mais tempo.

Há a transição climática ou energética. É preciso elevar a renda per capita, o que, por sua vez, vem junto com o aumento do consumo de energia per capita, mas simplesmente não dá para produzir e consumir energia como foi feito no século XX. O planeta não aguenta. Então isso exige toda uma mudança de matriz produtiva, de método de produção, de redução de emissões e de transformação também das cidades. Estou falando basicamente de uma destruição criativa de todas as cidades do planeta: tem que destruir e fazer outra.

E você tem a transição tecnológica, que nunca para, vem desde a revolução industrial até hoje – já são 300 anos e contando –, mas às vezes ela se acelera em período de grande inovação tecnológica, em que a mudança de tecnologia, de produtividade, de destruição e geração de emprego se torna mais rápida, e tudo indica que a gente está passando por uma fase de aceleração agora: com maior digitalização, maior conectividade e, principalmente, com a expansão de inteligência artificial para várias áreas.

No passado, as inovações tecnológicas substituíram ou destruíram empregos, principalmente na indústria. Agora se espera que isso vá acontecer no setor de serviços, com mais a automação via inteligência artificial. Então a pergunta é: quais empregos eventualmente serão substituídos por novas tecnologias? E de onde virão os novos empregos?

Então, é transição demográfica, transição climática e transição tecnológica, além dos desafios que a gente já carrega da nossa história do século XX para trás, que é de um país extremamente desigual, um país que na sua história se desenvolveu com uma economia de enclave e que produz uma elite, se você quiser chamar assim, que é muito mais integrada ao resto do mundo do que no seu próprio país. E aí temos essa dificuldade de produzir consensos nacionais – não é só no Brasil, é a realidade da América Latina, específica da América Latina –, mas em um contexto bem mais democrático, mais desenvolvido, com mais instrumentos ou instituições capazes de superar esses desafios do que no passado.

Poderia falar um pouco mais sobre a reestruturação das cidades?

Por um lado, a população está se estabilizando, então não tem uma pressão demográfica, de aumento de área, de número de habitações. Por outro lado, você tem uma desigualdade muito grande: o Brasil tem um déficit habitacional ainda elevado, tem muita gente vivendo em áreas precárias. É preciso modernizar isso, só que agora com novas tecnologias, com tecnologias que não vão emitir muito gás carbônico, com tecnologias que vão usar menos energia. No caso do Brasil, a bola da vez – acho que pelos próximos dez, vinte anos – é investir mais em transporte urbano: ser desenvolvido é ter transporte urbano de qualidade acessível para toda a população.

Há muito o que se fazer no Brasil. A gente recentemente, junto com o Ministério das Cidades, começou um estudo nacional de mobilidade urbana mapeando esses projetos. E uma coisa leva a outra: as cidades estão sempre se renovando, a cidade nunca para. E isso agora tende a se intensificar, tanto para melhorar a qualidade de vida como para adotar coisas que são padrão lá fora, mas não são padrão no Brasil.

Precisamos de mais investimento em eficiência energética, transporte urbano, reciclagem – reciclagem exige uma infraestrutura de coleta, que exige todo um estudo de distribuição de unidades de coleta e processamento de resíduos. Hoje temos cada vez mais trabalho remoto, as pessoas ficam mais em casa, isso é outro tipo de cidade. E as novas construções todas têm que ter mais tecnologias de eficiência energética, utilização de energia renovável: esse processo já começa, mas ele tende a se acelerar cada vez mais.

E tem mais uma terceira coisa: adaptação climática. A mudança climática está se acelerando e o Brasil é um dos países mais impactados no mundo. Infelizmente teremos mais cheias, enchentes e secas, o que exige maior investimento em adaptação. Às vezes é preciso relocalizar várias coisas, relocalizar a população, a produção, a logística.

Vimos isso lá no Rio Grande do Sul algumas áreas em que as populações têm que ser relocalizadas, porque ali vai ter enchente frequente. E há secas cada vez maiores em lugares que não tinham seca. Por isso precisamos investir mais em barragens, drenagem, armazenamento de energia, defesa civil, ... e tudo isso vai transformar as cidades.

Pensando no contexto político, econômico e da crise climática: que progressos já foram feitos e que oportunidades temos agora para frente? O que você vê em termos de desenvolvimento e oportunidades para o Brasil?

A gente tem vários progressos. Na área de energia, o Brasil tem hoje uma matriz energética que é a matriz que o mundo gostaria de ter daqui a trinta anos. O nosso desafio é preservar isso para continuar com a matriz predominantemente renovável, mas isso a gente já conquistou.

Nós temos, entre os países emergentes, principalmente as economias dos BRICS, a rede de proteção social mais abrangente. Somos um dos poucos, se eu não me engano, o único país com mais de cem milhões de pessoas, que têm um sistema de saúde pública. A gente tem um amplo sistema de transferência de renda, seja para idosos, pessoas com deficiência, pessoas abaixo da linha da pobreza, com bolsa família, e isso não é pouca coisa.

Acho que isso é um exemplo. Temos casos de sucesso e de fracasso na política de desenvolvimento. Temos lutado para desenvolver o setor naval ainda sem grande sucesso, mas temos uma indústria aeronáutica bem desenvolvida. Temos lutado para desenvolver o sistema de informática eletroeletrônico, mas temos um sistema agrícola, de inovação agrícola, muito bem desenvolvido. Temos uma das maiores companhias de produção de petróleo do mundo, uma das principais economias que exploram petróleo da plataforma continental. Então, eu acho que tem caso de sucesso, que mostra que o Brasil consegue fazer o salto, o que a gente chama de leapfrogging na literatura de desenvolvimento, fazer o catching up. No passado se chamava de vantagem do atraso: às vezes você está atrasado, mas você pode pular para a tecnologia mais moderna.

E agora está se abrindo uma nova oportunidade ou desafio, que é essa questão da inteligência artificial, produção de conteúdo, rede integrada, data center. São várias companhias, vários empresários no Brasil que apresentam soluções, mas infelizmente nós, o governo e o sistema financeiro privado, não estamos plenamente capacitados para viabilizar que essas soluções se desenvolvam no país. Então, temos visto cada vez mais ideias geradas no Brasil que depois migram para startups nos Estados Unidos.

Temos que melhorar esse sistema de apoio à inovação, da pequena empresa poder se tornar uma média empresa e depois uma grande empresa. Temos muitos bons instrumentos para apoiar a pequena empresa. Temos bons instrumentos para apoiar grande empresa. A média, a transição, é que é difícil: esse é um dos desafios na área de atuação do BNDES.

Na questão mais geral, nós, como todas as democracias ocidentais, depois de trinta, quarenta anos de neoliberalismo, em que houve uma grande desoneração do capital e um grande aumento da desigualdade, estamos no processo de rediscussão do que se chama contrato social.

Como reequilibrar as finanças do Estado de uma maneira mais justa e sustentável, o que normalmente leva tempo, não é rápido, mas também acaba definindo o ritmo de adoção de outras políticas públicas, porque vai determinar o espaço fiscal disponível para as várias iniciativas do governo, incluindo as de desenvolvimento.

Como você vê o papel do Estado e da iniciativa privada na construção desse desenvolvimento? Há espaço para melhora?

Há espaço para melhora. Não existe modelo único de desenvolvimento. Sabemos algumas coisas que claramente não dão certo: economia fechada, altamente protegida, não gera desenvolvimento. Desenvolvimento implica integração no mundo e para ser integrado no mundo tem que ter competitividade a nível internacional e isso o governo não faz sozinho.

É preciso contar com incentivos privados, mas há várias formas de fazer isso em colaboração com o governo. A China, nos últimos trinta anos mostrou como que uma política de governo conseguiu estimular a criação de várias empresas que são competitivas globalmente. Acho que o modelo chinês não é reproduzível em nenhum outro lugar além da China, mas a gente pode aprender com algumas coisas.

E o rápido desenvolvimento da China promoveu uma recuperação ou ressurreição de políticas industriais também em países avançados – até para enfrentar o que alguns países percebem como a corrida tecnológica com a China, mas também para enfrentar os três desafios que já mencionei: o climático, o demográfico e o tecnológico.

Esses três desafios estruturais impõem algumas questões que o mercado sozinho não é capaz de resolver: são ações que precisam de regulação do governo, precisam de coordenação. Às vezes tem um risco, uma incerteza muito grande, que uma empresa, por maior que ela seja, não consegue suportar sozinha, então precisa de alguma coordenação com o governo.

Tudo isso que eu estou falando não é novidade, a história do mundo é assim: às vezes o governo vai na frente, o governo cria condições para reduzir incerteza, diminuir risco, para as empresas poderem fazer seus investimentos.

E o desenvolvimento tem que ser inclusivo. O desenvolvimento do qual o presidente Lula fala, que tem que ser para todos, não para uma minoria. Promover desenvolvimento só para os 10% mais ricos é fácil, mas não é sustentável em uma sociedade democrática.

Desenvolvimento para todos exige capital institucional. O que eu chamo de capital institucional não é necessariamente ter recurso, seja financeiro, seja recurso material, máquinas, terra. Capital institucional é você ter capacidade de resolver problemas via negociação democrática. É você ter instituições ou diálogos para que você consiga resolver conflitos, que você consiga produzir mais consenso do que dissenso, e que isso se sustente ao longo do tempo.

Em uma sociedade em que todo mundo diz não e ninguém tem poder de decisão, não se consegue fazer nada. Esse é um impasse que vemos acontecendo em várias democracias ocidentais hoje, que estão sendo colocadas a teste, como já foram colocadas no passado.

Do ponto de vista da sociedade, está claro que o mercado, o capitalismo, faz várias coisas, mas não faz tudo. O capitalismo é uma máquina de aumento de produtividade, mas sem supervisão adequada, também é uma máquina de geração de volatilidade, crises, e de desigualdade. Então é necessária uma atuação do governo para reduzir desigualdade e aí entra o papel da tributação progressiva com transferência de renda aos mais pobres e serviços públicos universais, para todos.

É necessária a atuação do governo para prover serviços públicos universais. Não há muita discussão política sobre o papel do governo em prover serviço de educação e segurança públicas: são coisas mais ou menos aceitas no mundo inteiro, inclusive nos países capitalistas. Mas saúde pública também é uma área em que o governo tem que atuar mais. O Brasil é um dos países onde isso já é mais aceito, mas tem que melhorar mais, principalmente diante do desafio demográfico que vem pela frente.

Já na parte de produção de tecnologia, o mundo já é integrado, e hoje vemos uma corrida tecnológica entre Estados Unidos e China. Mas é muito mais difícil o desenvolvimento hoje ficar restrito a só um país. Como é que a gente se integra nessa nova economia internacional? É preciso ter alguma política industrial, alguma política de desenvolvimento. Se você não tem uma política de desenvolvimento, alguém vai ter para você.

Se o Brasil não tiver uma política de desenvolvimento, ele vai ficar sujeito à política de desenvolvimento de outros países, hoje, do bloco chinês ou do bloco norte-americano. Alguém vai fazer a nossa política industrial se não fizermos a nossa. Temos que identificar quais são os setores, quais são os potenciais que podemos ter.

Recursos naturais abundantes como temos no Brasil são muito importantes e são vitais para o desenvolvimento. Eles geram renda, eles geram divisas, eles geram arrecadação para o governo sustentar várias políticas sociais. Mas, num país de 210 milhões de habitantes, o setor primário exportador sozinho não gera emprego de qualidade para toda a população.

Então, se dependermos somente do setor primário exportador, o Brasil voltará a ser uma economia de enclave altamente desigual. Não é esse o desenvolvimento que queremos. No passado a gente já foi capaz de superar isso em alguns momentos da história e agora temos que fazer de novo.

Pensando em política pública, como tratar o desafio da continuidade no Brasil? Na China, como você comentou, essa continuidade foi um diferencial...

A China é um governo de partido único, então você tem uma continuidade por definição. Tem esse debate, eu não sou cientista político, mas eu ainda acho que a democracia, como dizia Churchill, é o pior sistema, exceto todos que já foram tentados. Apesar de a democracia ser lenta, ela se autocorrige. Quando você tem um sistema de governo centralizado, quando dá certo, tudo bem, mas quando dá errado, demora para se autocorrigir.

A democracia acaba desenvolvendo algumas regras ou padrões, algumas políticas de Estado se consolidam independentemente da orientação do governo da ocasião. Se a gente olhar o caso do brasileiro, entra e sai governo, mas algumas coisas vão se consolidando.

Por exemplo, já teve discussões sobre diminuir o SUS, sobre acabar com os SUS. Veio a pandemia e o SUS hoje virou um patrimônio nacional, poucos contestam. Recentemente, o governo Bolsonaro começou dizendo que bolsa família era um absurdo, mas durante a crise ele reforçou e ampliou o bolsa família. Então, em democracias, a própria sociedade responde e consolida algumas políticas, independentemente da inclinação do governo ou não.

Para não ficar só de um lado, os governos de esquerda no passado eram muito avessos a fazer concessão, parceria público-privada e até a privatização. Hoje virou uma coisa normal: temos concessão de aeroporto, concessão de saneamento, PPP de educação, PPP de saúde... Então acho que no dia a dia esses tabus vão sendo superados.

Agora, ficamos, obviamente, sujeitos ao ciclo eleitoral. Aí acho que é o desafio, aí eu volto ao capital institucional. É bom que tenha disputa – a democracia tem muita vitalidade, ela vai produzir novas lideranças, ela vai se renovando –, mas temos que ser capazes de fazer isso em paralelo com políticas que avancem além de um mandato.

Vários projetos de investimento não vão ser concluídos em quatro anos ou nem mesmo em oito anos. São projetos que um [governo] começa e o outro termina. E esse é o desafio e nesse a gente tem falhado muito nos últimos anos no Brasil. Seja o governo de  esquerda ou de direita, a pressão eleitoral faz com que a maior parte dos recursos públicos vá para políticas de retorno imediato, gasto corrente ao invés de gasto de capital. Nada contra o gasto corrente, mas você não deve abandonar completamente investimentos de médio e longo prazo, políticas cujo retorno fica muito mais à frente, mas são vitais para sustentar o crescimento.

A evolução da economia e as demandas da sociedade apontam os gargalos para investimentos. Tivemos recentemente a questão do saneamento, da insuficiência da cobertura de água e esgoto, agora está tendo mais investimento em saneamento. No passado, identificou-se um gargalo muito grande em rodovias. Hoje há muito mais investimentos, combinando mercado e Estado. Nos próximos anos acho que a agenda se ampliará para transporte urbano.

E tem outra questão que não falei, mas que no Brasil é muito importante para o desenvolvimento: segurança pública. Segurança pública, como o próprio nome diz, é um bem público como educação, como saúde, como reduzir desigualdade, e exige um esforço, exige tecnologia, exige investimento.  Não é só botar mais polícia na rua. É principalmente a inteligência. Hoje, o crime é mais cibernético. É ter um sistema de investigação, de resolução de crime muito melhor do que temos hoje.

À medida em que avancemos na redução de desigualdades e aumento da oferta de serviços públicos universais de saúde e educação, haverá mais e mais pressão para melhorar a segurança pública. O que exige mais recursos públicos e capital institucional, para coordenação entre União, estados e municípios.

Por último, qual a importância de compartilhar o conhecimento sobre desenvolvimento e como isso pode contribuir para um projeto de desenvolvimento mais amplo?

Eu acho que é muito importante. O BNDES não é só um banco para financiar o desenvolvimento, mas também para pensar o desenvolvimento. Temos muito a aprender com o que aconteceu no resto do mundo e o que aconteceu no Brasil também pode servir de exemplo e pode ensinar vários outros países. Então, acho que essa troca de conhecimento é muito importante.

O BNDES tem muito conhecimento tácito, de casos aplicados, e é importante registrar isso para história do BNDES, para história do Brasil, para a elaboração de novas políticas. Temos feito um esforço. Lançamos uma série que chama Estudos especiais. São publicações feitas pelo staff do BNDES sobre os mais variados temas, de saneamento a floresta, a política fiscal, a política industrial, questão de financiamento, taxa de juros... Não é exatamente acadêmico, mas é mais aplicado, é técnico, que é bem útil para governo.

Temos fomentado também vários tipos de eventos, de debate, sejam específicos de alguns setores, sejam gerais da situação política, econômica, mundial. Esse ano, foi organizada a primeira Semana de Economia Brasileira, voltada para estudar só a economia do país. Chamar vários pesquisadores, estudar um pouco história econômica do Brasil... a gente espera fazer isso todo ano. Além de parcerias com outros organismos, instituições internacionais para e eventos e publicações. Em 2026, esperamos lançar uma série de estudos de avaliação de impacto do BNDES, reproduzindo e expandindo a literatura sobre o tema.