Durante a primeira Semana de Economia Brasileira, realizada entre 1º e 5 de dezembro de 2025, foram debatidos os principais temas que marcaram a economia do país nos últimos 40 anos, com participação de acadêmicos e economistas renomados.
O evento foi patrocinado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e realizado pelo Centro Internacional Celso Furtado (Cicef).
Na terça, 2, o economista Franklin Serrano, professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), analisou a primeira das quatro décadas – o período de 1983 a 1992 – com foco na crise da dívida externa e na aceleração da inflação.
Para Serrano, a construção do Estado de bem-estar é o principal legado positivo deste período tão conturbado da economia brasileira. “O Brasil é um dos poucos países que entrou no neoliberalismo construindo – e não destruindo – o Estado de bem-estar social”, comentou.
A seguir, os principais destaques do evento.
O professor Franklin Serrano destacou que o conceito de setor público não financeiro foi adotado em 1986 e, ao deixar de fora os bancos públicos, ajudou a difundir a ideia de que o Estado é sempre devedor do setor privado: “A coisa mais comum no Brasil, nas últimas décadas, é dizer que o setor privado carrega um Estado falido. Mas quem conhece a história do Brasil sabe responder: quem financiava e ainda financia o agronegócio, as construtoras, a indústria e outros setores? O Estado tem sido sempre credor do setor privado, através dos bancos públicos”, argumentou. “Meu sonho é que alguém muito bom de contabilidade um dia faça esse balanço consolidado histórico para analisar a posição de dívida líquida do setor público, incluindo o financeiro, e com isso entender melhor quem realmente é credor e depende de quem”, disse o professor.
Serrano também comentou que o fim da Conta Movimento, instrumento que conferia ao Banco do Brasil o poder de emitir moeda sempre que o Governo Federal determinasse, em 1986 e a proibição de financiamento direto do Banco Central ao Tesouro na Constituição de 1988 foram parte de um conjunto de medidas pelas quais o governo se autoimpôs crescentes limites em sua capacidade de efetuar gastos.
Esses limites somados a uma enorme incompreensão sobre o fato de que é o Banco Central que controla as taxas de juros e de que a dívida pública é apenas um instrumento de política econômica criou “A ideia absolutamente unânime de que o fim do Estado desenvolvimentista brasileiro foi porque o Estado brasileiro estaria quebrado na sua própria moeda, o que não faz nenhum sentido”, avaliou.
Outro destaque foi a criação da Secretaria do Tesouro Nacional em 1986, durante o governo de José Sarney, que se tornou o órgão central do Ministério da Fazenda para planejamento, coordenação e controle financeiro do Governo Federal. Na avaliação de Serrano, ao longo do tempo isso foi progressivamente recentralizando a receita fiscal no Governo Federal, desfazendo a descentralização que estava na nova Constituição. Esta recentralização foi importante para a acumulação de poder de um partido sem base popular pois colocava os governadores de “pires na mão”: “Quem tinha voto popular tinha que ser bonzinho com a equipe de tecnocratas da Secretaria do Tesouro”, contou.
O professor avaliou que o fim da ditadura militar, em 1985, ajudou a criar um contexto político e social para a promulgação de uma Constituição com ênfase em direitos sociais e viés progressista. “Se a Constituição tivesse sido em 1993, seria uma tragédia neoliberal”, avaliou.
Ele também destacou a criação da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido, em 1989, para financiar gastos sociais, e a implantação do Sistema Único de Saúde e do seguro-desemprego, em 1990, já no governo Collor. “O Brasil é um dos poucos países que entrou no neoliberalismo construindo – e não destruindo – o Estado de bem-estar social, o que é peculiar e surpreendente”, comentou Serrano.
Para Franklin Serrano, o endividamento externo do Brasil, tanto público quanto privado, foi incentivado pelo governo na década de 1970 para manter o alto crescimento, inclusive depois do primeiro choque do petróleo, em 1973, e para financiar importações do segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), lançado em 1974 para o período entre 1975 e 1979, durante o governo de Ernesto Geisel. Ele destacou que o contexto da época envolvia farta disponibilidade de crédito privado para a periferia a taxas de juros baixas.
“As críticas de que o endividamento era de saída intrinsecamente excessivo e insustentável, o que levaria a uma crise profunda, são compreensíveis, porém exageradas”, avaliou o professor. Para ele, essas críticas decorrem de dois fatores: a “má vontade” de economistas da oposição com o suposto “estatismo” excessivo do segundo PND e a falta de ênfase no papel central da situação favorável em termos do rápido crescimento do valor das exportações em relação às taxas de juros.
“Tem gente que acha que poupança externa é horrível e um mal em si, outros acham que é uma maravilha, mas tem pouca discussão sobre sustentabilidade. Ela não é boa nem ruim em si, depende do que está acontecendo. A sustentabilidade do endividamento externo depende basicamente da taxa de crescimento do valor das exportações em relação à taxa de juros”, avaliou.
Para Serrano, a real vulnerabilidade advinha de outros dois aspectos: o fato de as taxas contratadas serem em grande parte flutuantes, geralmente envolvendo a taxa LIBOR somada a um spread adicional, e o fato de a dívida ser em moeda estrangeira, principalmente o dólar. “Infelizmente, até pela instabilidade internacional que havia com o fim do acordo de Bretton Woods, era muito comum que as dívidas, mesmo com prazo longo, fossem sempre atualizadas pela LIBOR mais alguma coisa. Cada vez que as taxas mudavam, a dívida também mudava, o que no final criou muita fragilidade”, explicou.
Serrano destacou que o Brasil, assim como outros países em desenvolvimento e endividados, sofreram quatro choques adversos entre 1979 e 1982: o aumento sem precedentes das taxas de juros externas a partir de 1979, a recessão mundial com retração do volume de importações mundiais, a piora nos termos de troca e, especialmente, a retração violenta do mercado internacional de crédito após a moratória do México em agosto de 1982, o que escasseou as fontes que permitiam a rolagem de dívida.
Ele lembrou que, no caso do Brasil, o ingresso de recursos líquidos passou a ser negativo e inviabilizou a continuidade dos pagamentos ao exterior, o que levou o governo brasileiro a recorrer ao Fundo Monetário Internacional (FMI). Em dezembro de 1982, após uma reunião com bancos credores, o Brasil encaminha o Plano de Financiamento para o ano de 1983 com um valor global de US$ 25,3 bilhões.
O professor apontou que essa crise reforçou a tendência à estatização da dívida externa brasileira, levando a críticas que, para ele, são improcedentes. Ele aponta a semelhança entre a atuação do BNDES para reduzir os impactos do tarifaço imposto pelos Estados Unidos e a situação daquela época. “As mesmas pessoas que agora defendem a atuação do Banco criticam violentamente o que foi feito na época, mas o que mudou? Na minha opinião, o que deveria ter havido é que o governo central, em vez de apoiar apenas as empresas privadas, deveria , também, ter apoiado as empresas estatais com dívida externa, através daestatização’ das dívidas destas empresas estatais. O próprio governo mandou as estatais captarem lá fora, para acumular reservas internacionais e ajudar a gestão da dívida externa, mas, quando ocorre a grande crise, diz que a responsabilidade da dívida é delas”, o que reforçou a ideia destas empresas estarem “quebradas”, comentou.
Serrano lembrou que em 1987 o país decretou uma moratória nos pagamentos da dívida externa privada por absoluta falta de divisas, mas já em 1988 o Brasil voltou a negociar com o FMI e retomou os pagamentos de juros e amortizações.
Na visão do professor, a abertura financeira em 1992 foi viabilizada – e também requerida – a partir do processo de renegociação da dívida externa, que desde o início vinha passando por diversos acordos de rolagem do principal e de refinanciamento dos juros. Ele lembrou que, em diversas situações, os juros tiveram que ser descontinuados em função das dificuldades para manter uma quantidade segura de reservas internacionais.
Segundo Serrano, a iniciativa de abertura financeira se enquadrava na tendência de reinserção dos países latino-americanos no mercado financeiro internacional surgida a partir do Plano Brady – que, em 1989, forneceu a possibilidade de alongamento dos prazos de pagamento da dívida, além do abatimento de uma parte dos juros. Ao todo, a proposta contemplou a renegociação de 32 países signatários, principalmente na América Latina.
“Por um lado, os países em moratória passariam a pagar bem mais do que estavam efetivamente pagando. Por outro, a normalização da relação com os credores criava as condições para a retomada da oferta de dinheiro novo, e com esse dinheiro novo é que na prática se rolava e pagava a dívida antiga”, afirmou Serrano.
Para o professor, as principais consequências da crise da dívida externa foram três: em primeiro lugar, o baixo crescimento e redução da taxa de investimento do setor privado. “Outra consequência muito ruim, embora menos comentada, é o fim do Estado desenvolvimentista e a redução das taxas de investimento público, tanto do governo quanto das empresas estatais, que tiveram uma queda dramática e nunca mais se recuperaram”, disse. Finalmente, a crise da dívida externa levou a um acirramento do conflito distributivo e à tendência de forte aceleração da inflação. Serrano lembrou que, antes dessa crise, a inflação era elevada e a economia já era bastante indexada. Com a abertura política gradual e a atuação dos novos sindicatos, o conflito distributivo tendia a se agravar. “É natural que quanto mais o país se tornasse democrático, mais o conflito distributivo iria aumentar. É matematicamente impossível que houvesse uma melhora, considerando que havia um conflito distributivo brutalmente reprimido desde os anos 1960”, defendeu.
Ao mesmo tempo, a crise da dívida externa criava forte pressão sobre a taxa de câmbio nominal. E a combinação de conflito distributivo aberto com essa pressão do câmbio explica a explosão da inflação. Nesse contexto, a partir de 1986, foram feitas várias tentativas de estabilização, com destaque para o Plano Cruzado (1986) e o Plano Collor (1990).
Segundo o professor, o nível da inflação de custos depende das incompatibilidades distributivas básicas (conflito) e da frequência de reajustes de preços (inércia). Com a inflação muito alta, existe a tendência de encurtamento dos prazos dos reajustes, que aumenta muito a inflação para o mesmo nível de conflito. Nesse cenário, planos de estabilização que eliminem ou reduzam a inércia levam a uma inflação bem menor, mas não são capazes de zerá-la.
Lançado em fevereiro de 1986, durante o governo de José Sarney, o Plano Cruzado determinou o congelamento de preços nos níveis observados em 27 de fevereiro daquele ano e vedou a cláusula de reajuste monetário nos contratos com prazos inferiores a um ano. O plano converteu os salários de forma a restaurar o nível do salário real médio dos quatro meses anteriores, acrescidos de um abono salarial inicial (bem maior para o caso do salário mínimo), além de introduzir a escala móvel ou “gatilho”, que faria os salários serem reajustados quando a inflação acumulada chegasse a vinte por cento.
Na avaliação de Serrano, um problema do congelamento de preços é que essa medida tende a gerar níveis gerais de margens nominais que implicam em margens de lucro reais muito altas. Diante disso, defendeu o professor, um último abono salarial foi necessário para não haver mudanças distributivas adversas. Apenas o aumento do salário mínimo bem acima deste abono de fato tinha objetivo redistributivo.
O grande problema do congelamento veio do fato de que “como os reajustes de preços não são sincronizados, a não consideração disso pode causar fortes distorções nos preços relativos e nas margens reais de lucro de diferentes setores”, ponderou.
O congelamento puro e simples, sem a sincronização de preços que foi feita para os contratos financeiros por meio da chamada “tablita” de conversão no Cruzado (e depois foi feita também para os preços com a URV no Plano Real de 1994), criou uma situação em que alguns setores ficaram com margens reais de lucro altas demais, enquanto outros ficaram com margens muito baixas ou negativas. “Isso levou a um desabastecimento localizado em produtos específicos, como carne bovina, com forte especulação e grandes aumentos dos preços efetivamente praticados, em um contexto de poder aquisitivo e demanda elevados. Faltaram, também, alguns produtos cujos preços foram congelados a níveis insustentáveis”, lembrou.
Em julho de 1986, foi lançado o que ficou conhecido como Plano “Cruzadinho”, que criou um empréstimo compulsório para a “absorção temporária do excesso de poder aquisitivo”. Na prática, foram instituídas taxas que variavam entre 10% e 30% sobre os consumidores de gasolina e de álcool para veículos automotores e compradores de automóveis de passeios e utilitários com até quatro anos de fabricação. Segundo Serrano, essa política teve como intuito gerar recursos para compor o Fundo Nacional de Desenvolvimento e assegurar o lançamento do programa “Plano de Metas” para investimentos públicos e privados. Na época, o governo tomou a decisão de não autorizar o repasse aos preços dos produtos, com o intuito de não disparar o primeiro gatilho salarial.
Quatro meses depois, o plano Cruzado II regulamentou o gatilho salarial, convencionando que o reajuste seria de no máximo 20% e que toda inflação acima desse percentual iria compor o resíduo inflacionário a ser incorporado no gatilho subsequente. Também foi apresentado um “pacote fiscal” que tinha como objetivo aumentar a arrecadação do governo em 4% do PIB por meio de elevados reajustes de alguns preços públicos (gasolina, energia elétrica, telefone e tarifas postais) e do aumento de impostos indiretos (automóveis, cigarros e bebidas).
Na leitura do professor, não faz sentido dar grandes reajustes em preços administrados durante a vigência de planos que incluem congelamento de preços e desindexação, sobretudo considerando o gatilho da escala móvel. O Cruzado II teve o efeito de dar um choque de custos numa economia onde o congelamento, além de cheio de distorções, já tinha sido estendido por motivos eleitorais e levou à explosão da inflação de custos e ao disparo do gatilho salarial e, posteriormente, ao retorno das grandes desvalorizações cambiais e da inflação.
Segundo Serrano, muitos interpretam erradamente o fracasso do Cruzado como resultante da expansão rápida da demanda, mas a demanda se expandiu muito rapidamente mesmo durante o Plano Real de 1994, que foi bem-sucedido no controle da inflação. A demanda em geral se expande pela rápida recuperação do crédito. O crédito ao consumo e à construção tende a se recuperar com a perspectiva de juros nominais menores no futuro, mesmo se os juros reais atuais forem altos. De qualquer maneira, a economia, mesmo antes do Plano Cruzado, já estava crescendo a uma taxa insustentável, dada a situação das contas externas: “O crescimento rápido da demanda pode não ser excessivo em relação à capacidade produtiva, mas pode ser excessivo em relação à disponibilidade de divisas”, completou o professor.
Em junho de 1987, ainda durante o governo Sarney, com o objetivo de reduzir e estabilizar as taxas de inflação a partir da caótica saída do Plano Cruzado, o Plano Bresser faz um novo congelamento de preços por três meses; faz alguns reajustes de preços monitorados e tarifas públicas considerados defasados; mantém minidesvalorizações diárias da taxa de câmbio; muda a regra da escala móvel e a substitui pela indexação a partir de uma média trimestral da inflação passada, a ser aplicada depois do período de congelamento. A inflação cai de forma expressiva no fim do congelamento, mas acelera continuamente depois, voltando ao patamar anterior ao fim do ano de 1987, retornando ao valor pré-Plano Cruzado.
No ano seguinte, o então ministro da Fazenda Maílson da Nóbrega lança a chamada política do “feijão com arroz”, em uma tentativa de estabilizar a inflação com medidas mais “simples e convencionais”, em detrimento de um novo choque heterodoxo. Entre elas, a redução do déficit público por meio do congelamento dos gastos dos repasses às estatais e aos entes federativos, a suspensão por dois meses dos reajustes de salários do funcionalismo público, a suspensão da moratória de 1987 e a retomada dos pagamentos externos. De acordo com Serrano “como nada foi feito para controlar os principais preços que puxavam a inflação de custos, como o câmbio e os salários, a inflação continuou aumentando ao longo do ano de 1988”.
Em janeiro de 1989, Maílson da Nobrega volta atrás e lança o Plano Verão com nova moeda e novo congelamento de preços, conversão dos salários pelos salários reais médios de 1988 e posterior total desindexação, congelamento da taxa de câmbio nominal depois de um último reajuste, além de reajustes de preços administrados pelo governo. Mais uma vez a inflação cai bastante inicialmente, mas, passados os três meses iniciais, a inflação mensal já está em franca aceleração e volta a indexação, agora semanal para o câmbio e mensal dos salários, e, como aponta Serrano “temos mais conflito e a economia está mais indexada que antes”.
No governo seguinte, a imagem de uma pessoa que invadiu uma agência bancária dentro de um carro do modelo Chevette ficou famosa como símbolo da indignação popular com o Plano Collor I. “O governo fez uma coisa doida, e o debate a respeito do plano era também bem doido”, resumiu Serrano. O plano era baseado na ideia de que o controle de um agregado monetário peculiar, o M4 (que inclui até a dívida pública mobiliária, além de depósitos à vista e a prazo nos bancos), resolveria o problema da inflação e isso poderia ser feito por meio do confisco “temporário” da riqueza financeira do setor privado.
Tais ideias, “exóticas” de acordo com Serrano, além de causarem uma grande desorganização e uma profunda recessão, não tocavam diretamente nem no problema do controle da taxa de câmbio, que passava por resolver a questão da dívida externa, nem em princípio resolveriam o conflito distributivo interno, a não ser à custa de uma estagnação profunda que perdurasse por anos e que impedisse a reindexação informal dos salários depois do plano.
Serrano argumenta que “felizmente esta tragédia social não ocorreu e gradualmente o crédito e a liquidez da economia foram restaurados em grande parte endogenamente, apontando para o caráter obviamente endógeno da oferta de moeda (ao contrário do que os formuladores e defensores do plano pareciam acreditar)”, e a espiral inflacionária de aumentos de câmbio, preços, juros, tarifas e salários rapidamente se reestabeleceu.
O último plano deste período foi o Plano Collor II. Mais uma vez foi feito um congelamento de preços com a conversão dos salários pelo valor real médio (no caso, do ano anterior) e desindexação. Segundo Serrano: “E mais uma vez também, o governo não resistiu à tentação de fazer um tarifaço, dando um grande choque de custos desestabilizador”. A inflação cai bastante no lançamento do plano, mas em poucos meses volta aos patamares elevados de 1988.
Na leitura de Serrano, ao fim do período de alta inflação, a pressão da taxa de câmbio, a forte recessão no início dos anos 1990 e a abertura comercial no governo Collor que causou forte desindustrialização enfraqueceram o poder de barganha dos trabalhadores e começaram a reverter a tendência de recuperação da parcela salarial desde a abertura política.
Este enfraquecimento do poder de barganha dos trabalhadores e a retomada dos fluxos internacionais de capital a partir de 1992 criaram as condições para o fim do regime de alta inflação a partir do Plano Real em 1994.
Por outro lado, a carga tributária conseguiu resistir razoavelmente bem ao período de alta inflação. “Isso ajudou a viabilizar a construção do Estado de bem-estar, a principal herança positiva deste período tão difícil”, concluiu Serrano.
Franklin Serrano é professor associado do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Tem graduação em Economia pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, mestrado em Economia da Indústria e da Tecnologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro e doutorado em Economics pela University of Cambridge. Atualmente, é co-editor da revista Bulletin of Political Economy (BOPE). Tem experiência na área de Economia, com ênfase em Economia Política, atuando principalmente com crescimento, restrição externa, demanda efetiva, conflito distributivo e inflação de custos, economia sraffiana.
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