Durante a primeira Semana de Economia Brasileira, realizada entre 1º e 5 de dezembro de 2025, foram debatidos os principais temas que marcaram a economia do país nos últimos 40 anos, com participação de acadêmicos e economistas renomados.
O evento foi patrocinado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e realizado pelo Centro Internacional Celso Furtado (Cicef).
O crescimento econômico e a distribuição de renda implementados no Brasil no período entre 2003 e 2012 foram analisados pelo economista Manoel Pires, coordenador do Observatório de Política Fiscal do FGV/IBRE e pesquisador do Ipea, no quarto dia da Semana de Economia Brasileira.
A seguir, os principais destaques do evento.
Sobre esse tema, Pires lembrou que a estratégia de estabilizar a inflação por meio do regime de câmbio semifixo gerou uma série de críticas ao governo de Fernando Henrique Cardoso na década de 1990. “Apesar de estabilizar a inflação, o câmbio fixo tirava a competitividade da indústria e gerava um choque de demanda que foi muito atendido por importações. Nesse cenário, o produto interno bruto (PIB) caminhava para estagnação, o déficit ficava cada vez maior e o país tinha dificuldade para financiar essa conta”, contextualizou Pires. “Durante esse período, o governo sanava essa inconsistência acionando o FMI [Fundo Monetário Internacional], com quem conseguia empréstimos para recompor as reservas internacionais e financiar o déficit da balança de pagamento. O acordo previa reformas ‘econômicas’ ou ‘estruturais’ – basicamente ajuste fiscal e privatizações para conter a demanda agregada e controlar a dívida pública. Os críticos consideravam esse modelo insustentável, como ele de fato se mostrou”, disse.
Dentro do governo FHC, Pires sinalizou que havia dois problemas. Do ponto de vista político, existia o temor de que liberar o câmbio às vésperas da eleição presidencial de 1998 pudesse atrapalhar o resultado. Sob a ótica econômica, não havia garantias de que a inflação permaneceria sob controle em caso de mudança do regime cambial. “Existia um medo de colocar tudo a perder, o que só agravava o problema”, comentou o economista.
Para completar, foram criados mecanismos contratuais para encarecer qualquer substituição ou alteração no regime cambial. “Era como se o governo dissesse aos investidores: ‘vou tornar essa mudança tão cara para mim que você vai desconfiar do meu interesse de promover alguma alteração’. Isso deu certo durante um tempo, mas a permanência tornou-se inviável e o governo assumiu o custo mesmo assim”, explicou Pires.
A mudança para o regime de câmbio flutuante veio em janeiro de 1999, acompanhada de um ataque especulativo contra o Brasil e do quase colapso das reservas internacionais. A substituição de Gustavo Franco por Armínio Fraga no comando do Banco Central do Brasil (BCB) marcou o início do tripé macroeconômico, com a introdução do regime de metas de inflação, complementado pelas metas fiscais. No fim da década de 1990 e início dos anos 2000, esse regime foi complementado ainda pelo acordo de dívidas estaduais e pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
O economista também ressaltou que a alteração no câmbio tirou um peso importante da taxa de juros, que conseguiu se acomodar em um patamar mais baixo, sobretudo, a partir de 2004. “O período entre 2005 e 2008 foi um divisor de águas na política monetária, com queda de juros bastante significativa. Foi um período em que o Brasil cresceu bem e manteve a inflação comportada. A inflação se beneficiou do fato de que a depreciação cambial em 2002 foi tão estúpida que o país passou vários anos consecutivos com alívio no preço de importados. Também foi um período muito bom para a agricultura. Depois da crise de 2008, com os juros internacionais tendendo a zero, ficou mais fácil manter esse retorno adequado para o investidor estrangeiro com taxa de juros mais baixa”, comentou o economista.
Pires destacou que o ano de 2000 foi muito bom para a economia, com crescimento da ordem de 4% e inflação pouco abaixo da meta. Havia a impressão de que as coisas estavam mais calmas, mas uma sequência de pequenas crises atrapalhou muito o fim do governo FHC: apagão de energia em 2001, calote da dívida externa na Argentina e crise especulativa de 2002, com retirada de dinheiro por investidores internacionais e disparada do câmbio.
Segundo o economista, o ataque especulativo gerou dois efeitos: aumentou a pressão para que o governo seguinte mantivesse o tripé e trouxe uma sensação de saturação do ciclo político. “Acho que essa foi a pá de cal no governo FHC. Ninguém aguentava mais tantas crises seguidas”, disse.
No ano seguinte, Luís Inácio Lula da Silva assume reafirmando o compromisso com o tripé. Para Pires, o gesto mais simbólico foi o aumento da meta de resultado primário, para 4,25% do produto interno bruto (PIB) – somando Governo Federal, estados, municípios e estatais –, depois de anos de críticas do Partido dos Trabalhadores aos acordos com o FMI. Outro aceno importante ao mercado financeiro foi a escolha de Henrique Meirelles, que havia sido eleito deputado pelo PSDB, para o Banco Central do Brasil.
O economista explicou que os dois primeiros anos do governo Lula foram marcados por um ajuste fiscal com grande contração dos investimentos públicos, Reforma da Previdência sobre servidores públicos e aumento de impostos, com alterações do PIS/Cofins e ampliação da base de cálculo da Contribuição Social Sobre o Lucro Líquido (CSLL) para prestadores de serviços.
“A combinação de juros elevado e o real bastante depreciado acima de qualquer padrão histórico se mostrava extremamente atraente para qualquer investidor”, comentou o economista. Para ele, o ano de 2024 é um ano muito importante porque passa a sensação de que a estratégia inicial funcionou: o comportamento da taxa de câmbio se normalizou, alcançando R$/US$ 2,88 ao fim de 2003, a economia cresceu 1,1% no mesmo ano e acelerou para 5,8% no ano seguinte, apesar da política econômica contracionista.
Segundo o economista, a sensação de que a estratégia deu certo dividiu o governo. Esse embate fica claro quando se compara o Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 com o documento “Política Econômica e Reformas Estruturais”, publicado pela Secretária de Política Econômica do Ministério da Fazenda em abril de 2003. De um lado, o PPA destacava a importância de o país adotar um modelo de estímulo à demanda interna com incentivos ao consumo doméstico e investimentos para elevar a produtividade da economia.
“O modelo de ampliação das transferências sociais estimularia um mercado de consumo de massa, criando condições para o crescimento sustentável a partir da ampla oferta de mão de obra e dos ganhos de produtividade a serem auferidos pela mudança estrutural do aumento do nível emprego em setores de maior produtividade. Pelo lado do investimento, a ideia era ampliar os aportes públicos e privados para elevar a razão capital-trabalho da economia”, explicou Pires.
Do outro lado, o Ministério da Fazenda defendia a ampliação do ajuste fiscal, a realização de reformas institucionais com foco no mercado de crédito e o aumento das políticas focalizadas. O economista destacou que o governo escolheu um caminho do meio: o discurso fiscalista continuou, mas aos poucos retornaram os investimentos e a política de valorização do salário mínimo.
Segundo Pires, um episódio emblemático aconteceu em 2005, quando a proposta de déficit nominal zero foi fortemente defendida pelo ex-ministro Delfim Netto e ganhou apoio público. “Nesse embate, a ala fiscalista perdeu. O governo foi aos poucos assumindo uma agenda mais ativa no desenvolvimento econômico”, relatou.
Neste mesmo ano, o governo consegue negociar com o FMI a implementação do Programa Piloto de Investimentos (PPI), que permitia a redução da meta de superávit primário para executar projetos de investimentos prioritários.
No fim de 2005, em decorrência da melhora da situação econômica, o governo decide antecipar em dois anos o pagamento dos empréstimos com o fundo. “A decisão envolveu certa controvérsia na época, pois os financiamentos do FMI apresentavam taxas de juros mais favoráveis do que as de mercado. Por outro lado, a situação econômica não justificava a supervisão externa do fundo e a imposição de mais ajustes macroeconômicos”, explicou o economista.
Ao mesmo tempo, a situação positiva das contas externas permitiu o início de um processo de acumulação de reservas internacionais, que saíram de US$ 53 bilhões em 2004 para US$ 85 bilhões em 2006 até atingirem mais de US$ 200 bilhões em meados de 2008. Segundo Pires, essa decisão praticamente eliminou a vulnerabilidade externa do país.
“Um diferencial importante desse período é a ausência de crises importantes, o que gerou na população uma sensação de bem-estar enorme”, destacou.
Manoel Pires atribuiu a aceleração do crescimento econômico ao fim do primeiro mandato do ex-presidente Lula ao aumento dos investimentos públicos e do salário mínimo. Ao longo de 2006, a política monetária voltou a se tornar expansionista, com um período de redução bastante significativa da taxa de juros que se seguiu até setembro de 2007.
Outro fator importante foi a queda da dívida líquida do setor público, que passou de 60% do PIB, no início do governo, para 46,5% em 2006.
Segundo Pires, o segundo mandato do ex-presidente Lula representa um aprofundamento da estratégia desenvolvimentista, com destaque para três ações: ampliar e consolidar o mercado de consumo de massa via aumento de transferências sociais, ampliar investimentos públicos e privados visando elevar a produtividade, e aumentar incentivos setoriais para modernizar setores estratégicos da economia. “Aqui fica mais claro o que o governo queria fazer desde o começo, com menos divisões políticas internas e uma uniformização maior”, comentou.
Outro fator positivo destacado pelo economista foi a reação à crise financeira internacional de 2008. “Essa foi a primeira crise em que eu vi o Brasil conseguir se sair bem”, avaliou. Pires destacou que o país conseguiu adotar medidas para limitar os efeitos negativos e sair fortalecido da crise.
Nesse cenário, o Plano Plurianual 2008-2011 parte da premissa de que as restrições ao crescimento econômico haviam sido superadas e propõe avançar em três eixos prioritários:
Lançado em 2007, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) envolveu um conjunto de investimentos públicos em infraestrutura econômica e social em diferentes setores, além de medidas de incentivo ao desenvolvimento econômico, estímulos ao crédito e ao financiamento, melhoria do ambiente de investimento, desoneração tributária e medidas fiscais de longo prazo. “É importante caracterizar o PAC muito mais como um plano de ação do governo do que apenas um plano de investimento”, ressaltou Pires.
Na frente de investimentos, destacou o economista, o programa previa a aplicação de R$ 503,9 bilhões, dos quais R$ 274,8 bilhões em energia, R$ 170,8 bilhões em infraestrutura urbana e social e R$ 58,3 bilhões em logística. Os investimentos seriam viabilizados tanto pelo setor privado, por meio de financiamentos subsidiados e desonerações, quanto por estatais, fundos públicos e contrapartida de estados e municípios. “As pessoas focavam muito se o governo estava gastando um pouco mais com investimento, mas, na verdade, em muitos casos, o problema era a falta de projetos em um país que ficou de vinte a trinta anos sem investir”, comentou.
O economista também relatou a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), lançada em 2008, que consolidou uma série de ações setoriais em um plano de política industrial. Em linhas gerais, a política incluiu renúncia fiscal de R$ 21,4 bilhões até 2011 com incentivos ao investimento, pesquisa e desenvolvimento (P&D) e exportações; e financiamentos do BNDES, no valor de R$ 210,4 bilhões, para projetos de ampliação, modernização e de inovação na indústria e no setor de serviços.
Segundo Pires, o programa Minha Casa Minha Vida surgiu em 2009 como uma forma de impulsionar o investimento imobiliário, que ainda não havia subido nesse período de maior crescimento. Com o objetivo de facilitar o acesso à moradia da população de baixa renda, o programa oferecia subsídios ao financiamento da casa própria em três faixas de renda de até dez salários mínimos.
Para Manoel Pires, o cenário econômico era “relativamente tranquilo” no início do segundo mandato, sem pressão inflacionária óbvia e com juros em trajetória de queda. A economia apresentava um bom desempenho, o que permitia ao governo focar em sua agenda mais estrutural.
Em 2007, por exemplo, a economia acelerou seu crescimento para 6,1% e a inflação terminou o ano em 4,46%, bem próxima da meta de 4,5%. Em 2008, a economia também apresentou forte crescimento e chegou a superar, em termos anualizados, a taxa de 6% no primeiro semestre do ano.
A taxa de inflação, por sua vez, começou a dar algum sinal de aceleração em reação à disparada do preço do petróleo e das commodities em geral. “Não foi por uma questão doméstica”, pontuou Pires. Em abril de 2008, o BCB iniciou um processo gradual de elevação da taxa Selic. A taxa de câmbio continuou um processo de valorização e atingiu um patamar que começou a preocupar em termos de perda de competitividade do setor industrial.
Uma derrota importante para o governo, em 2008, foi a não renovação da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF) pelo Congresso Nacional. O economista aponta que isso gerou perda de 1% do PIB na arrecadação. O problema foi parcialmente compensado com o aumento do Imposto sobre Operação Financeiras (IOF). Essa perda restringia um pouco as ambições dos planos que estavam sendo anunciados.
Tudo isso caiu por terra em setembro de 2008, quando a falência do Lehman Brothers desencadeou um efeito dominó de desconfiança e pânico no mercado. Segundo Pires, o primeiro impacto no Brasil foi a redução das linhas internacionais de empréstimo, com uma forte restrição de crédito inclusive por parte dos bancos domésticos. Além disso, a forte depreciação cambial decorrente da retração de capitais gerou uma série de perdas financeiras sobre as empresas, inclusive as exportadoras.
O economista explicou que o governo tratou o problema de duas formas. Na frente financeira, o BCB usou parte das reservas internacionais para suavizar o impacto da fuga de capitais no mercado de câmbio e ofereceu linhas de swap cambial e financiamento em dólares para exportadores. Pelo lado do sistema bancário doméstico, o BCB liberou os depósitos compulsórios para que os bancos comerciais mantivessem liquidez suficiente para continuar operando.
Com apoio ao BNDES, que conseguiu financiamento de R$ 100 bilhões do Tesouro Nacional, ao Banco do Brasil, para fortalecer o crédito agrícola, e à Caixa, para impulsionar o segmento imobiliário, o governo criou um grande programa de investimentos que oferecia crédito subsidiado. Ao mesmo tempo, realizou desonerações tributárias para aquisição de produtos relacionados ao mercado de crédito, como automóveis, linha branca, bens de capital e insumos da construção civil.
“O governo buscou atuar, ao mesmo tempo, pelo lado da oferta de crédito e pelo lado da demanda. Ao mesmo em que tentava evitar uma crise de crédito, tentou impulsionar o consumo”, resumiu Pires. Segundo ele, o aspecto mais controverso foi a política monetária: na época da crise, o BCB vinha aumentando os juros para combater o aumento da inflação e só decidiu reduzir em janeiro de 2009, “quando o estrago já estava feito”. “Tudo o que o governo fez foi à revelia do Banco Central”, comentou o economista.
Segundo Pires, o país saiu muito bem desse episódio, com uma contenção da queda do PIB em 2009 e uma compensação significativa no ano seguinte. O economista também rechaçou a leitura de que o custo das medidas adotadas pelo Governo Federal teria sido alto demais. “Quando se analisa o que foi feito, tudo parece ser muito razoável numericamente. A própria diminuição da meta de superávit primária, uma das primeiras providências que o governo precisou tomar, não foi uma mudança tão significativa. Do ponto de vista do custo, estamos longe de ser um país que gastou muito para conter a crise”, avaliou.
Manoel Pires também analisou três assuntos estruturais que, na sua visão, são fundamentais para compreender os movimentos econômicos entre 2003 e 2012. O primeiro deles foi a atuação do Brasil no setor externo, em um cenário de forte crescimento da economia global. O destaque foi a China, que passou a apresentar taxas de crescimento real superiores a dois dígitos após a sua entrada na Organização Mundial do Comércio (OMC), em 2001, e elevou as exportações brasileiras de forma relevante.
Além disso, a expansão da fronteira agrícola ampliou a venda de alimentos para o exterior e a descoberta das reservas do pré-sal aumentou os investimentos e as exportações do setor. “O ajuste externo que foi feito nesse período é fantástico, com um aumento da base de exportação muito grande a partir dos anos 2000. Todos os vetores de comércio internacional ajudaram a melhorar a restrição externa, que se tornou mais branda e deixou de ser um grande obstáculo histórico ao crescimento”, comentou Pires.
O economista também refutou as críticas de que o alegado excesso de estímulos ao consumo, durante o governo Lula, poderia resultar em desequilíbrios macroeconômicos ou comprometer o crescimento no futuro. Segundo ele, o investimento cresceu mais do que o consumo: “A taxa de investimento se acelerou nos anos 2000 e, na maior parte dos anos, cresceu bem acima do consumo. Em 2010, o PIB era 43% maior do que em 2000. Neste mesmo ano, o consumo das famílias foi 45% superior ao nível de 2000, enquanto os investimentos cresceram 63%”, afirmou.
Pires citou dados dos economistas Bielschowski, Squeff e Vasconcelos (2015), que identificaram três frentes de expansão dos investimentos nessa década: infraestrutura, aproveitamento de recursos naturais, e produção de bens e serviços de consumo de massa. Segundo os autores, os investimentos em cada uma dessas três frentes cresceram cerca de 10% a.a. entre 2003 e 2008.
Pelo lado do consumo das famílias, um estudo de Carvalho e outros (2016) realçou o consumo de serviços financeiros e o papel do mercado de crédito neste período. Segundo os autores, os serviços financeiros cresceram 170% entre 2000 e 2009 – bem acima de eletrodomésticos (98%), automóveis (80%), produtos farmacêuticos (61%) e atividades imobiliárias e aluguéis (67%) – e funcionaram como um facilitador da ampliação do consumo, sobretudo de itens de bens duráveis com maior destaque.
Pires ressaltou ainda a estabilidade da desigualdade brasileira entre os anos 1970 e 1990, medida pelo Índice de Gini, mesmo após o controle da inflação no Plano Real. “Isso torna a queda da desigualdade nos anos 2000 um fato extraordinário”, comentou, destacando que o fenômeno está estreitamente associado à melhora do mercado de trabalho e à expansão dos benefícios sociais pelo governo.
A redução do desemprego foi responsável por 45,5% da queda do Índice de Gini entre 2001 e 2009, segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad). A política de valorização do salário mínimo (17,9%) e o Bolsa Família (12,7%) também ofereceram contribuições relevantes
Manoel Pires é professor da Fundação Getúlio Vergas (FGV-EPPG) e pesquisador do Ipea. Tem graduação em Ciências Econômicas pela Universidade Federal Fluminense, mestrado em Economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro e doutorado em Economia pela Universidade de Brasília. Atualmente, é pesquisador associado do FGV-IBRE, onde coordena o Centro de Política Fiscal e Orçamento e organiza o Observatório de Política Fiscal. Foi Secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda e Chefe da Assessoria Econômica do Ministério do Planejamento. Atua em temas relacionados à política econômica e leciona disciplinas na área de política fiscal, macroeconomia e métodos quantitativos
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