Ampliação da concorrência no mercado de gás natural

A figura do consumidor livre, prevista na Lei do Gás (11.909/09), abre a possibilidade de o usuário final da cadeia de gás natural comprar o energético diretamente do produtor ou de agentes comercializadores, sem abrir mão do uso da rede da companhia distribuidora de gás canalizado. Esse modelo de organização, conhecido internacionalmente como bypass comercial, representa em tese um instrumento de incremento da competição, na medida em que permite a compra direta de um maior número de comercializadores, pagando-se uma tarifa à distribuidora pelo uso da rede. Entenda quais são os desafios para ampliar a competição no mercado de gás brasileiro, tornando mais efetiva a participação do consumidor livre.

O consumidor livre no mercado de gás

Historicamente, as companhias distribuidoras de gás canalizado no Brasil concentraram as atividades de distribuição e comercialização para o usuário final. Nesse modelo de distribuição, o consumidor estabelece relação jurídica apenas com a distribuidora, que fica responsável tanto pelo serviço de transporte como pela comercialização no final da cadeia.

A figura do consumidor livre, prevista na Lei do Gás (11.909/09), abre a possibilidade de o usuário final da cadeia de gás natural comprar o energético diretamente do produtor ou de agentes comercializadores, sem abrir mão do uso da rede da companhia distribuidora de gás canalizado. Ela tem como premissa a separação contratual das atividades de comercialização e distribuição do gás, o que permite a entrada de outros agentes (comercializadores) na cadeia e põe fim à verticalização contratual.

Esse outro modelo de organização, conhecido internacionalmente como bypass comercial, representa em tese um instrumento de incremento da competição, na medida em que permite a compra direta de um maior número de comercializadores, pagando-se uma tarifa à distribuidora pelo uso da rede.

O papel dos estados na regulação

A Constituição Federal (art. 25, § 2º) define como competência dos estados legislar sobre os serviços locais de gás canalizado, portanto cabe a eles regular a figura do consumidor livre no âmbito de seus respectivos territórios. Isso porque, sendo os estados os titulares da prestação do serviço público de gás canalizado, que compreende as atividades de distribuição e comercialização do energético, e considerando que o consumidor livre se insere no âmbito dessa atividade – adquirindo o gás natural por meio dos dutos de distribuição, ainda que de outro comercializador que não a distribuidora –, os estados têm competência legislativa e regulatória sobre o assunto.

A Lei do Gás de 2009, ao tratar do consumidor livre, não deixa de reconhecer a necessidade de legislação estadual sobre o tema, além de ressaltar que compete ao órgão regulador estadual estabelecer as tarifas de operação e manutenção das redes de distribuição.

A ampliação e a modernização das redes de distribuição pelas concessionárias estão diretamente relacionadas à existência de regras que garantam a amortização do investimento. Assim, a definição da tarifa de acesso e uso da rede de distribuição é um ponto relevante a ser regulado pelos estados, de modo a garantir a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão. O preço estabelecido deve, a um só tempo, preservar a modicidade tarifária e estimular adequadamente a realização de investimentos em expansão e modernização da infraestrutura por parte da concessionária.

Outro aspecto importante diz respeito à previsão de regras que busquem anular ou, ao menos, minimizar os efeitos decorrentes de uma imediata migração de grandes clientes para o mercado livre. Como os contratos de compra e venda celebrados pela concessionária buscam para atender à totalidade da demanda do mercado regulado, a saída intempestiva de grandes consumidores pode gerar prejuízos significativos a elas. Para enfrentar tal situação, os estados podem adotar regras que imponham, por exemplo, um prazo de antecedência mínima para que o usuário manifeste sua intenção de migrar para o mercado livre e que prevejam a necessidade de respeitar o cumprimento do contrato previamente celebrado.

Para implementar a livre concorrência na comercialização do gás e também prestar de forma eficiente o serviço público de distribuição canalizada do energético, os estados devem contar, ainda, com agências reguladoras fortalecidas, autônomas e dotadas de capacidade técnica e administrativa. É preciso considerar a maturidade do mercado de gás local e suas especificidades, a fim de construir uma regulação que atenda às necessidades e possibilidades de cada ente federativo, de forma coordenada com a política pública traçada.

Desafios para ampliar a competição no mercado de gás

Atualmente, no Brasil, são poucos os estados que prevêem o consumidor livre, sendo que, na maioria dos casos em que isso ocorre ainda é de forma tímida. Os estados de São Paulo e Rio de Janeiro destacam-se quanto à regulação do tema, com regras que, entre outros aspectos, conceituam e disciplinam o consumidor livre, estabelecem requisitos mínimos e fixam a tarifa pelo uso das redes de distribuição.

Mesmo no caso deles, contudo, a previsão legal não se revelou suficiente, no passado, para garantir a competitividade no mercado de comercialização do gás natural canalizado. Por se tratar de uma indústria de rede, as barreiras à competição existentes nas etapas anteriores da cadeia, em especial na oferta de gás ao mercado, acabaram por inviabilizar a figura do consumidor livre na prática. Cabe mencionar que recentemente tanto o estado do Rio de Janeiro como outros vêm modernizando suas regulamentações no que se refere especialmente à figura do consumidor livre, com objetivo de ampliar a competitividade desse segmento.

A Petrobras tem sido historicamente e praticamente a única ofertante de gás natural ao mercado. Segundo a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), apesar de existir concorrência na atividade de produção, há dificuldade de estabelecer a competição na sua oferta ao mercado, já que a companhia é detentora e/ou participante de praticamente toda a infraestrutura de escoamento e processamento da produção instalada no país, incluindo dutos de escoamento, unidades de processamento de gás natural (UPGN) e terminais de gás natural liquefeito (GNL).

Aprovado recentemente pela Câmara dos Deputados e aguardando análise do Senado Federal, o Projeto de Lei 6.407/13 traz outras mudanças regulatórias que buscam ampliar a concorrência no setor e estimular a participação de outros atores nas diferentes etapas da cadeia.

Espera-se que, com o incremento da produção de gás natural a partir dos campos de pré-sal, os novos investimentos em gasodutos de escoamento e o aumento do número de empresas comercializando o energético, bem como com as mudanças nas etapas de escoamento e processamento (acesso negociado de terceiros às infraestruturas), transporte (acesso regulado de terceiros aos dutos, considerada a capacidade ociosa) e distribuição (separação das atividades de distribuição e comercialização), o gás possa ser ofertado aos consumidores livres por diferentes agentes de forma competitiva.