O evento foi patrocinado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e realizado pelo Centro Celso Furtado  (Cicef).

No terceiro dia da Semana de Economia Brasileira, o economista Carlos Pinkusfeld Bastos, diretor-presidente do Centro Internacional Celso Furtado (Cicef) e professor associado da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), analisou os principais eventos econômicos no país no período entre 1993 e 2002.

“Debelar a inflação foi importante, mas não garantiu crescimento, como era uma expectativa muito grande nos anos 1990”, afirmou Pinkusfeld. Para ele, o desempenho da América Latina foi extremamente negativo após a década de 1980: “A gente fala português e se acha diferente da América Latina, mas somos muito parecidos em termos históricos e sociopolíticos. O resultado em termos de crescimento do PIB [produto interno bruto] e mudança estrutural, desses países, após a crise da dívida é lamentável e o Brasil também está dentro desse pacote”, completou.

O diretor-presidente também avaliou que a virada fiscalista nunca teve bases teóricas, nem empíricas, muito sólidas no Brasil, que conseguiu estabilizar por meio de políticas de renda com âncora cambial. Para ele, a discussão sobre câmbio não pode ser dissociada de outras políticas macro e estruturais. A valorização cambial que decorreu do plano de estabilização já era esperada, ou seja, um ganho real dos salários seria esperado num quadro no qual o conflito distributivo ensejado pela crise da dívida dos anos 1980 foi de certa forma relaxado pelo retorno do Brasil ao mercado de crédito voluntário internacional no começo dos anos 1990. A discussão sobre tal valorização cambial pós-estabilização deve ser, assim, cuidadosa uma vez que “a excessiva ênfase na necessidade de desvalorização do câmbio, inclusive, poderia ser prejudicial ao próprio crescimento” – alertou o economista –, por meio de um impacto negativo sobre os salários dos trabalhadores.

Para Pinkusfeld, alguns pressupostos de mudança estrutural do Plano Real não se realizaram e o projeto de longo prazo do país permaneceu indefinido. “Não está claro o que o Brasil vai ser quando crescer. O próprio ensaio de Estado de bem-estar social, que está contido na Constituição de 1988, ocorreu em um período no qual o neoliberalismo estava se consolidando, inclusive no Brasil, como forma dominante de política econômica”, avaliou.

A seguir, os principais destaques do evento.

Estabilização insuficiente

O diretor-presidente do Cicef sustentou a tese de que a estabilização da inflação não resolveu os problemas da economia brasileira. “A inflação alta era um grande incômodo, mas um problema tão grande – ou maior – é que houve uma série de tentativas de estabilização muito frustradas. No imaginário popular, havia essa ideia de que as coisas melhorariam em termos de crescimento econômico e emprego, por exemplo, se consertássemos a inflação, mas não foi exatamente assim”, defendeu.

Nesse contexto, Pinkusfeld lembrou a corrente de economistas críticos ao Fundo Monetário Internacional (FMI) a partir do começo da década de 1980, que incluiu nomes como Pedro Malan, Edmar Bacha, Maria da Conceição Tavares e Carlos Lessa.

Pinkusfeld explicou que as críticas ao FMI partiam do princípio de que não era possível combater a inflação brasileira criando recessão – até porque, segundo o professor, o país já estava em recessão, com queda do crescimento econômico nos anos 1980 e aumento do desemprego. “Além disso, a política do FMI obviamente não é uma política de estabilização. O plano deles é para ajuste da balança de pagamento, porque o FMI foi criado para resolver problemas de crise externa, de balança de pagamentos”, disse.

Pinkusfeld citou o economista Eduardo Modiano, ex-presidente do BNDES, que também rechaçava o uso da recessão como instrumento para estabilização: “Contrapondo-se tanto às estimativas tradicionais da Curva de Phillips quanto às estimativas mais recentes da formação dos preços industriais para a economia brasileira, os resultados obtidos sugerem um ‘pessimismo deflacionista’. Embora a estimação direta de uma equação para a evolução do salário médio do setor industrial tenha gerado um coeficiente para o hiato do produto com o sinal correto e estatisticamente significativo, sua magnitude é consideravelmente inferior àquela preconizada pelas estimativas tradicionais. A relevância de políticas recessivas no combate à inflação, dado o atual patamar inflacionário da economia brasileira, pode então ser contestada” (Modiano, 1983, p. 27).

Além da ausência de uma inflação por excesso de demanda, os formuladores de política econômica, entre os quais se destacavam os economistas da PUC-RJ criadores da chamada inflação inercial, não identificavam no déficit público então registrado um elemento que estivesse criando uma situação de desequilíbrio entre oferta e demanda. Citando um documento produzido em 1986 pela Secretaria Nacional do Planejamento, órgão vinculado ao Ministério do Planejamento e Orçamento, o diretor-presidente trouxe o olhar de quem formulava a política econômica: “Um déficit corrente do governo da ordem de magnitude verificada no Brasil não representa qualquer risco de pressão inflacionária para uma economia que pretende trilhar uma trajetória de rápido desenvolvimento. Com o crescimento econômico, a sociedade requer aumentos proporcionais em seus estoques de dívida pública, tanto monetária como não-monetária. Ao prover esta expansão natural da demanda por dívida pública, o governo precisa oferecer ativos financeiros ao setor privado, os quais podem financiar seu déficit corrente. (...) Não pode restar dúvida de que o déficit público brasileiro está inequivocamente sob controle, não havendo qualquer risco de pressão inflacionária proveniente dessa fonte” (Seplan, 1986, p. 136).

O professor resumiu: “Havia um entendimento dos ‘policy makers’ de que o problema não era fiscal nem de excesso de demanda, seja via Curva de Phillips, seja quando se examinavam os dados do setor público”.

Transição para o fiscalismo

Pinkusfeld explicou que, após o Plano Cruzado, surgiu uma “suposta bolha de demanda” que o governo tentou combater com aumento de impostos. Para contornar a lei, foi criado o "empréstimo compulsório", uma espécie de tributo disfarçado de depósito com o objetivo de retirar dinheiro de circulação. Essa medida, que começou como uma gestão emergencial da pós-estabilização, foi posteriormente ganhando um novo significado: de problema da gestão pós-estabilização a causa central da inflação. Em relação à gestão pós-estabilização, segundo Pinkusfeld havia certo consenso que desajustes de preços relativos na entrada do congelamento, uma ampliação deste por razões político-eleitorais e uma política monetária que favorecia a especulação com ativos foram fatores que tiveram papel importante em problemas de desabastecimento, especialmente de alimentos.

Assim, ressaltou o professor, a questão fiscal começou gradativamente a ganhar maior relevância no centro dos argumentos de um número crescente de economistas, incluindo os formuladores da Teoria da Inflação Inercial da PUC-RJ. “Esse período coincide com o fortalecimento da ortodoxia marginalista, na qual o equilíbrio fiscal passa a ter papel central. Com isso, na preparação para o Plano Real, esse aspecto já ocupava um papel central, pelo menos do ponto de vista retórico”, avaliou.

Um exemplo dessa virada teórica/retórica pode ser observado em uma proposta teórica derivada de um modelo monetarista, bastante em voga nos anos 1990, que usando a teoria quantitativa da moeda mostrava que seria possível ter inflação muito alta com déficit público muito baixo. Esse tipo de possibilidade teórica era muito importante para que autores, partindo de um instrumental da teoria quantitativa da moeda, com a emissão de moeda, na sua parcela de imposto inflacionário, explicassem o aparente paradoxo da existência de inflações mais altas relacionadas a déficits públicos relativamente pequenos.

Pinkusfeld aponta que a partir de tal estrutura analítica, o economista Edmar Bacha adiciona uma hipótese que haveria um pequeno déficit público efetivo mas um grande potencial, diferenciando sua interpretação das dominantes na tradição monetarista de então. Por essa razão não bastaria um choque para reduzir a inflação, dado que com a queda da inflação se revelaria um grande déficit estrutural, ou seja, haveria uma forte pressão inflacionária: “Foi essa a forma que Bacha encontrou para insistir que havia um problema de déficit estrutural no Brasil demandando medidas de ajustes expressivos”, disse.

O diretor-presidente teceu algumas críticas à própria formulação lógica do modelo mas especialmente à forma como a estabilização acabou ocorrendo: “O modelo supõe um forte desequilíbrio estrutural que exigiria fortes mudanças estruturais, mas não foi isso o que aconteceu”, disse. Em 1994, em vez de um ajuste permanente, foi instituído o Fundo Social de Emergência, que proporcionou um alívio fiscal apenas temporário ao permitir a desvinculação de 20% das receitas vinculadas da União. “Em 1994, durante dez meses, o governo executou apenas 1/12 das despesas de custeio por mês e nada de investimento. No entanto, não houve um expressivo cancelamento de despesas. Não se viu mudanças verdadeiramente estruturais em nenhuma das grandes categorias de gasto como transferências para pessoas, gasto corrente ou gasto com pessoal", afirmou.

Câmbio: vilão ou mocinho?

Assim, na visão do economista, há quase um consenso que a estabilização foi possível não por um ajuste fiscal estrutural e sim pela utilização de uma âncora cambial.

“A valorização cambial, em parte resultado da utilização do câmbio como âncora anti-inflacionária, também ajudou a moderar o conflito distributivo, ou permitir alguma recuperação de salários reais e assim uma inflação de preços domésticos como também um realinhamento de preços monitorados, que, inclusive, seriam importantes para o saneamento de estatais e assim facilitariam o processo de privatizações. Naturalmente, esse atraso cambial combinado com uma redução de barreiras tarifárias colaborou para o surgimento de déficits comerciais. As exportações não caíram, mas as importações deram um salto importante”, explicou.

O professor analisou duas interpretações para o déficit externo. Segundo a leitura ortodoxa, o déficit é benigno porque permitiria uma modernização da estrutura produtiva, um aumento da produtividade e, em consequência, um superávit mais adiante. A visão novo desenvolvimentista avalia que a poupança externa é pior do que a poupança interna e, portanto, defende que o déficit externo terá efeitos negativos porque leva a uma queda da poupança doméstica.

Pinkusfeld prefere adotar um caminho do meio: “Em tese, o déficit externo não é resultado necessariamente de um câmbio errado. Eu não me preocupo tanto com essa questão do déficit externo, porque o mais importante é a trajetória das exportações e os juros que o país  está pegando sobre os passivos externos. Pode ser que o déficit realmente seja uma forma de fazer crescer e de modernizar a estrutura produtiva, mas é preciso fazer isso com política industrial bem formulada. Esse déficit não é intrinsecamente bom nem ruim: isso depende da sustentabilidade de longo prazo”, avaliou.

Ao analisar o efeito do câmbio, o diretor-presidente elencou três fatores: China, distribuição e poupança/investimento. “Existe uma relação inversa entre taxa de câmbio e salário. Consequentemente, se você desvalorizar o câmbio buscando aumentar a exportação, vai diminuir a demanda doméstica. E o Brasil sempre foi, e sempre será, puxado por demanda doméstica. Ademais, no período em questão a concorrência externa da China no mercado de bens manufaturados limitava muito uma trajetória mais virtuosa das exportações de tais bens, e o custo de uma redução do salário real via inflação possivelmente seria um  baixo crescimento”, comentou.

O professor ressaltou que o mercado internacional de capital não é um “ecossistema perfeito” de agentes racionais que buscam alocar suas riquezas de acordo com diferentes rentabilidades entre países com diferentes níveis de capitalização. Para ele, especialmente na década de 1990, o mercado de câmbio “foi extremamente especulativo e volátil, causando crises seguidas no México, na Ásia e na Rússia”, lembrando que o Brasil era visto em 1998 como a “bola da vez” para a próxima crise cambial e chegou a obter um empréstimo do FMI. Essa visão mais realista foi refletida nas recentes dificuldades do país em financiar seu déficit de transações correntes.

Fim da âncora cambial: o que realmente mudou?

Em janeiro de 1999, o governo tentou substituir a política de âncora cambial, por um regime de banda mais flexível, sofrendo, por isso, um forte ataque especulativo. O objetivo era deixar o câmbio flutuar e estabelecer o modelo do tripé macroeconômico – entrando no século XXI da política econômica, na visão de Pinkusfeld.

“Essa nova política possibilitou uma trajetória de redução dos juros, a despeito da manutenção de patamares elevados para padrões internacionais. Deixaram de segurar enlouquecidamente a âncora cambial, o que fazia muita pressão. Em um primeiro momento, a Selic subiu bastante, mas tendencialmente o juro real passou a cair”, comentou.

Ao avaliar o impacto nos salários, o professor frisou a importância de avaliar o nível da inflação. “Quando a base da inflação é muito alta e você dá um choque, isso gera um encurtamento dos prazos de reajuste. Se a inflação está baixa, não é preciso diminuir o prazo de correção salarial e a conta acaba sobrando para os trabalhadores. Nesse caso, o fluxo de capitais não cessou e quem absorveu o choque foram os salários reais, que caíram bastante até 2000”, disse.

Assim, a mudança de regime política de âncora cambial para tripé macroeconômico foi possível basicamente pela absorção do choque cambial pelos salários e o retorno do Brasil ao mercado financeiro internacional, que permitiu que o overshooting inicial do câmbio fosse ao menos em parte revertido, estabilizando-o em patamar mais elevado, porém bem inferior ao pico pós-flexibilização.

Para Pinkusfeld, após o fim do regime de âncora cambial, a inflação continuou basicamente a ser controlada pelo canal do câmbio, com uma atuação “marginal” de uma política monetária que “não é tão forte assim” sobre a demanda e, eventualmente, sobre a dinâmica salarial. Segundo ele, a novidade é uma política fiscal de superávit primário para controle da dívida – “mas, a rigor, um pouco cosmética porque a ênfase da política do Banco Central continua a ser no impacto dos preços de bens com preços internacionais (no qual o câmbio tem um papel central) e nos custos domésticos, especialmente a dinâmica do salário nominal”, ressaltou.

Dificuldades e erros do período que vai de 1999 a 2002

Ao comentar o segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, Pinkusfeld destacou os efeitos do pacote de medidas fiscais para a construção da “pauta” fiscal do tripé macroeconômico, que seguiu a crise cambial de 1999. Tal política de superávit primário foi alcançada por uma elevação da carga tributária.

As políticas no período não foram expansionistas, repetindo-se um crescimento econômico medíocre que ainda teve como fator importante em 2001 a crise energética, o chamado “apagão elétrico” que representou uma restrição de oferta e foi consequência da combinação de uma crise hídrica com a falta de investimento em geração de energia elétrica nos anos anteriores.

O professor chamou a atenção para, o que considerou, um erro de política econômica em 2022. Neste ano o risco país cresceu tendencialmente em consequência da crise na Argentina e, depois, foi alvo de um breve ataque especulativo por causa das eleições. Nesta quadra de pressão externa, o Banco Central manteve a taxa Selic inferior ao custo de captação externa, o que gerou saída de capital para o exterior, pressão cambial e crescimento da inflação. Além deste erro, foi levada a cabo uma mudança na prática de precificação que jogou ainda mais combustível na especulação financeira. Assim o governo Lula herdou uma inflação elevada, que impactou nas políticas de juros e a meta de superávit primário, com um custo alto: a redução do crescimento econômico de 2003 frente a 2002.