Durante a primeira Semana de Economia Brasileira, realizada entre 1º e 5 de dezembro de 2025, foram debatidos os principais temas que marcaram a economia do país nos últimos 40 anos, com participação de acadêmicos e economistas renomados.
A recessão, os impactos econômicos da pandemia e os desafios do contrato social brasileiro foram analisados pelo diretor de Planejamento e Relações Institucionais do BNDES, Nelson Barbosa, no último dia da Semana de Economia Brasileira. No evento, promovido Centro Internacional Celso Furtado (Cicef) com patrocínio do Banco, Barbosa debateu os principais acontecimentos econômicos do período entre 2013 e 2022.
A seguir, os principais destaques do evento.
Após o crescimento econômico robusto durante os dois primeiros governos do presidente Lula (2003 a 2010), o período que se seguiu (2011 a 2022) foi marcado por crises e estagnação política. Nelson Barbosa dividiu este período em quatro grandes fases. A primeira, entre 2011 e 2013, foi marcada por uma desaceleração do crescimento, com média de 3% na variação anual do PIB real. O país entrou em recessão no triênio seguinte (2014 a 2016), com variação média do PIB de -2,1%. O percentual de crescimento do PIB durante os períodos de recuperação (2017 a 2019) e de pandemia (2020 a 2022) foi o mesmo, de 1,4%. “Há quem considere essa era como uma nova década perdida, com uma grande crise interna e os impactos da pandemia”, comentou o diretor.
Nelson Barbosa explicou que o primeiro mandato da presidente Dilma Rousseff começou com uma política econômica contracionista, marcada por crescimento dos depósitos compulsórios, aumento da Selic, elevação do resultado primário e desaceleração do crédito por parte dos bancos públicos. Segundo ele, o foco do governo era evitar um grande aumento da Selic e, ao mesmo tempo, usar desonerações tributárias para compensar a perda de competitividade da indústria.
“O país tinha passado por um grande estímulo fiscal em 2010, o que costuma acontecer em anos eleitorais. Havia a percepção de que era possível fazer alguma contenção e havia também uma expectativa de subir os juros, porque a inflação tinha subido. A opção do Banco Central para desaquecer a economia sem aumentar muito os juros foi aumentar os depósitos compulsórios, com elevação do resultado primário. Nesse início do governo Dilma, o grande foco era evitar um aumento significativo da Selic, porque achava-se que não poderia haver um desenvolvimento sustentável com uma taxa alta. Entre 2011 e 2012, o governo também fez um amplo contingenciamento das emendas parlamentares, gerando uma reação política que, três anos depois, criou as emendas impositivas”, explicou Barbosa.
O diretor lembrou que o expediente de compulsórios foi muito utilizado no fim dos anos 2000 e início da década seguinte como medida complementar para evitar uma variação maior da Selic. “Além disso, esse período foi marcado por um boom de commodities. O cenário favorecia a expansão das exportações chinesas para o Brasil, o que penalizava principalmente nosso setor industrial. Daí veio a ideia de fazer uma desvalorização fiscal, para tentar atenuar o problema de competitividade”, completou.
Segundo Barbosa, o discurso político era de que o governo Lula havia feito avanços significativos na rede de proteção social, melhorando a vida das pessoas dentro de casa. “Agora, o objetivo era melhorar ‘da porta para fora’, com agenda de investimentos e concessões para ampliar o acesso a serviços públicos de qualidade”, afirmou.
No cenário internacional, Barbosa destacou três eventos que mudaram a conjuntura. Nos Estados Unidos, o governo de Barack Obama perdeu, em 2010, a maioria no Congresso, que, por sua vez, impôs uma política fiscal neutra ou contracionista a partir de 2011 – o chamado “fiscal cliff”. “Havia uma percepção de que Obama errou na dose e de que precisava ser feito um estímulo fiscal maior. Por isso, Biden tentou errar para mais, provocando um estímulo maior mesmo que isso gerasse risco de inflação”, comentou.
Na Europa, a crise da Grécia em 2011 aumentou os prêmios de risco e as taxas de juros de longo prazo, com desaceleração econômica. No mesmo ano, a China iniciou um processo gradual e previsível de desaceleração do crescimento, com impacto negativo nos preços das commodities.
Em 2012, com a rápida desaceleração da economia brasileira, o governo voltou a adotar políticas expansionistas por meio de desonerações e subsídios creditícios. “Essa desaceleração surpreende o governo, que abandonou a ideia de fazer uma contração fiscal em meados de 2012 e partiu para novos estímulos, incluindo o PSI [Programa de Sustentação do Investimento], com novos empréstimos ao BNDES para sustentar investimentos em infraestrutura”, explicou.
Ao mesmo tempo, o governo optou por não ajustar suas metas fiscais à nova realidade, usando medidas fiscais não recorrentes no curto prazo, com antecipação de receitas e adiamento de despesas. “Esse movimento era legal e estava previsto na regulação da época, mas depois serviu de pretexto para ataques políticos aos governos do PT [Partido dos Trabalhadores]. A expectativa era de que a desaceleração seria passageira, como em 2008 e 2009, mas não foi isso o que aconteceu”, disse o diretor.
Barbosa explicou que, apesar da desaceleração econômica, a inflação não cedeu substancialmente em 2012. Para evitar um avanço da inflação no ano seguinte, o Governo Federal propôs aos governos regionais que o aumento das tarifas de transporte urbano fosse adiado para meados de 2013. A expectativa era de que a inflação já teria cedido mais em meados de 2013, mas o efeito foi explosivo, com protestos públicos que rapidamente se ampliaram para outros temas, incluindo o combate à corrupção.
“O aumento de tarifas de transporte geralmente não acontece em ano de eleições municipais, como foi 2012. O reajuste programado para 2013 já estava represado há dois anos, mas, como a inflação estava alta e a economia desacelerava, propôs-se adiar o aumento para o meio do ano como forma de evitar um choque muito grande nos preços monitorados. Em compensação, haveria uma renegociação das dívidas dos estados e municípios, principalmente da prefeitura de São Paulo. Só que a inflação não cedeu e, em junho de 2013, o aumento gerou grandes manifestações”, afirmou o diretor. Além disso, em agosto de 2013, o governo Dilma aprovou a Lei da Delação Premiada (Lei 12.850), que depois seria a base das investigações da Operação Lava Jato.
Barbosa analisou que a redução da desigualdade, a melhora no mercado de trabalho e as políticas de distribuição de renda nos anos 2000 naturalmente deslocaram a demanda da sociedade para outras áreas, com destaque para a oferta de serviços públicos de qualidade. “Mas, em política pública, aumentar a oferta de serviços universais é muito mais difícil do que fazer transferência. Melhorar a saúde e a educação, por exemplo, não é só uma questão de orçamento – tem toda uma parte operacional que é executada por estados e municípios. Num contexto em que a economia se desacelera, as demandas se deslocam e os investimentos para a Copa de 2014 passam a sensação de que havia dinheiro disponível, é natural que a insatisfação popular com o governo tenha aumentado gradualmente entre 2011 e 2013”, comentou.
Segundo Barbosa, o ano de 2013 terminou com a economia em desaceleração e com o governo usando todo o espaço fiscal disponível para sustentar o nível de atividade. “Em 2014, o que era marolinha virou tsunami. Os efeitos da crise de 2009 foram sentidos no Brasil nesses anos”, avaliou.
No período entre 2014 e 2016, o diretor citou três choques exógenos importantes:
Nesse cenário, explicou Barbosa, o governo gradualmente esgotou seu “espaço fiscal” para sustentar o nível de atividade econômica, aumentando a expectativa de um ajuste recessivo após as eleições de 2014. “Metade da recessão nesse período pode ser explicada por choques exógenos. Os outros 50% estão ligados a fatores internos”, comentou o diretor. “Em 2014, quando o governo já tinha pouco espaço fiscal, era claro que algum ajuste tinha que ser feito. Quando existe a expectativa de ajuste, mas não se sabe em cima de quem, o nível de incerteza econômica interna aumenta. Um dos efeitos foi o adiamento dos investimentos por parte das empresas, que preferiram aguardar para entender que tipo de ajuste seria feito. Mesmo com estímulo por parte do governo, não foi possível um nível de atividade elevada e a economia começou a desacelerar em 2014”, explicou.
Do lado monetário, a rigidez da inflação, que estava bem acima da meta, também gerava expectativa de aumento substancial da Selic após as eleições. Do lado das empresas, a queda do preço do petróleo aumentou a expectativa de endividamento excessivo da Petrobras. Nesse contexto, um fator político importante – a Operação Lava Jato – gerou dúvidas sobre a continuidade de investimentos e a solvabilidade de grandes grupos privados.
Barbosa lembrou que a eleição de 2014 foi extremamente polarizada, com contestação dos resultados. Após o pleito, o Banco Central aumentou os juros e o Tesouro mudou as regras fiscais – o que, segundo ele, gerou um clima político muito ruim e acusações de estelionato eleitoral. Apesar da vitória na eleição presidencial, o governo tinha pouco apoio no Congresso.
Segundo o diretor, o início do segundo mandato de Dilma Rousseff foi marcado por elevação de juros, ajuste fiscal e algumas propostas de reformas orçamentárias para reduzir o crescimento do gasto obrigatório. Entre elas, o seguro-desemprego, o abono salarial e a pensão por morte. O governo também decidiu eliminar o subsídio e liberar os preços da energia, com grande choque inflacionário no início de 2015. A expectativa era de que o choque de austeridade faria a economia se recuperar mais rápido, com redução dos prêmios de taxas de juros de longo prazo, tendo impacto recessivo temporário.
Em paralelo, a Operação Lava Jato gerou cancelamento de vários projetos de investimentos e retração do crédito para as empresas. “Independentemente dos ganhos de longo prazo no combate à corrupção, vários estudos demonstram que, no curto prazo, a Lava Jato gerou grande impacto recessivo na economia”, destacou Barbosa. Segundo estudo da Central Única dos Trabalhadores (CUT), a Lava Jato “resgatou” R$ 4,4 bilhões para os cofres públicos, mas fez o Brasil perder R$ 172,2 bilhões em investimentos. Outro levantamento feito pelo site Poder 360 mostra que 12 empresas envolvidas nas investigações perderam R$ 563 bilhões em faturamento até 2020, em relação ao ápice de cada empresa no período anterior à Lava Jato. “Queda das commodities, China desacelerando, seca, Lava Jato e tentativa do governo de implementar um ajuste fiscal rápido no início de 2015. Esse conjunto de fatores puxou a economia para baixo e causou uma grande recessão”, comentou o diretor.
Barbosa destacou que o início de 2015 foi marcado por política macroeconômica restritiva, queda adicional dos termos de troca, choque nos preços de energia, cancelamento de investimentos e contração do crédito. A incerteza econômica aumentou, com impacto no câmbio e nos prêmios de risco. Apesar da queda do nível de atividade, os choques no câmbio e na energia aumentaram a inflação. “Isso gerou o clássico estado de estagflação, com choque de oferta negativa e choque de demanda negativa”, sinalizou.
No fim deste ano, o governo mudou de estratégia, propondo uma grande flexibilização fiscal no curto prazo (“orçamento com déficit”) e reformas de longo prazo do lado do gasto e da receita, incluindo a criação do teto de gasto. Houve flexibilização macro no início de 2016, com interrupção temporária da recessão, mas o processo político já estava deflagrado, incluindo o impeachment de Dilma Rousseff. Em maio de 2016, o governo de Michel Temer começou com uma flexibilização fiscal maior do que a inicialmente proposta pela gestão anterior, mas, ainda assim, a economia voltou a cair no segundo semestre de 2016.
O diretor lembrou que o governo Temer começou com uma grande flexibilização fiscal, em troca de um teto de gasto que se tornaria mais restritivo a partir de 2019. “A ideia era fazer um ‘banquete antes da dieta’. Antes de implementar o teto, o governo elevou o gasto para acomodar a recessão e, a partir disso, fez uma redução gradual que só se tornou forte mesmo em 2019”, explicou Barbosa.
Na frente monetária, o Banco Central manteve o juro real elevado em 2016 e 2017 para reduzir rapidamente a inflação. Em paralelo, o governo reduziu subsídios financeiros, começou a sacar mais recursos do BNDES e liberou preços que estavam represados, como o do combustível. “A expectativa era de que o choque de credibilidade derrubaria o juro e elevaria o nível de atividade, mas a recuperação da economia foi lenta”, comentou Barbosa. Segundo o diretor, o primeiro ano do governo Bolsonaro manteve basicamente a mesma política econômica.
Na frente política, as investigações da Lava Jato continuaram durante o governo Temer, com paralisação de investimentos e de crédito de longo prazo. Em meio a novas acusações, houve mais um pedido de impeachment contra o presidente da República, no episódio que ficou conhecido como “Joesley Day”, em referência à delação premiada de Joesley Batista, presidente do Conselho de Administração da JBS. O episódio interrompeu a narrativa de estabilização política do governo Temer, atrasou a recuperação econômica e aumentou a percepção de fragilidade institucional, justamente em um momento em que a política econômica apostava em um “choque de credibilidade”.
Em uma situação de fragilidade política, o Congresso ganhou maior poder de barganha e exerceu esse poder aumentando ainda mais o valor das emendas parlamentares e das desonerações. Na mesma época, pressões no Supremo Tribunal Federal levaram o governo a perder causas bilionárias que estavam paradas há décadas, comprometendo a estabilidade fiscal.
Barbosa relatou que o governo sacou antecipadamente recursos junto aos bancos públicos, especialmente junto ao BNDES, com o objetivo de evitar um aumento excessivo da dívida pública. Para completar, as flutuações dos preços dos combustíveis geraram protestos crescentes em 2018, culminando em uma greve de caminhoneiros que paralisou o país e afetou abastecimento, produção e serviços. “Essa greve enterra qualquer possibilidade de o governo Temer fazer reformas importantes. A única aprovada nesse período foi a reforma trabalhista, feita com o objetivo de reduzir o desemprego. No entanto, o emprego é muito mais uma variável macroeconômica do que microeconômica – ou seja, depende mais do nível de atividade do que da regulação”, explicou o diretor.
O diretor destacou que a pandemia causou uma parada súbita da economia, com queda em 2020 e rápida recuperação em 2021. “Apesar da posição ideológica do governo Bolsonaro, houve uma grande expansão fiscal para amortecer o impacto do choque, com medidas de transferência de renda, proteção ao emprego e flexibilização de crédito. Durante uma recessão, todo mundo é keynesiano”, afirmou.
O juro real caiu temporariamente para valores negativos, o que ajudou na gestão da dívida pública. Ao mesmo tempo, a regra fiscal foi mudada por meio de mudanças constitucionais recorrentes. “Nesse período, o governo enviava uma PEC [Proposta de Emenda à Constituição] a cada seis meses. A política orçamentária foi feita assim”, relatou. No fim do período, houve aceleração da inflação e nova expansão fiscal, associada ao calendário eleitoral.
Segundo Barbosa, o gasto primário do Governo Geral já vinha aumentando como proporção do PIB, passando de cerca de 17% em 2010 para 19% em 2016, em parte pela desaceleração econômica e pela regularização de passivos junto ao Tribunal de Contas da União. Com a pandemia da Covid-19, esse gasto disparou, sobretudo por causa do pagamento do Auxílio Emergencial.
O diretor pontuou que, diante da insatisfação popular, o governo decidiu em 2021-22 flexibilizar os critérios do Benefício de Prestação Continuada (BPC). Outras mudanças citadas foram o aumento de recursos para complementar o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), aprovado pelo Congresso, e o boom do trabalho por aplicativo. “A pandemia traz mudanças no mercado de trabalho, nas transferências e na divisão do Orçamento, além de desonerações e aumento de gastos que estão até hoje condicionando a evolução da política econômica”, comentou.
Barbosa destacou que, nos últimos anos, o Brasil tem feito uma reforma a cada dois ou três anos. Entre as principais, ele citou:
Nesse cenário, segundo o diretor, o Brasil tem conseguido reduzir a pobreza e a desigualdade. “Só que, hoje, quem formula políticas de distribuição de renda não avalia apenas o Índice de Gini e a pobreza. Está ficando cada vez mais claro no mundo ocidental que a classe média é um fator de influência política muito grande”, comentou.
Ao analisar a série histórica de investimento público em percentual do PIB entre 2010 e 2024, com dados separados da União, estados, municípios, Petrobras e demais estatais, Barbosa destacou que os altos índices entre 2010 e 2014 (entre 3,9% e 4,8%) refletem a influência dos estímulos por meio do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e do PSI, além dos altos aportes feitos pela Petrobras (entre 1,4% e 1,9%). O período de contração mais severa aconteceu entre 2015 e 2017, coincidindo com o fim dos grandes estímulos e a crise fiscal. A partir de 2021, tem início uma trajetória de alta, com 1,8% naquele ano, 2,4% em 2022, 2,5% em 2023 e 2,9% em 2024.
“O investimento tem se recuperado, mas é insuficiente para viabilizar um crescimento mais sustentável”, sinalizou. Barbosa também criticou o patamar da taxa Selic: “É muito difícil ter uma equação de crescimento e distribuição com os juros nesse nível”, disse. “Quem tentou reduzir transferência de renda não conseguiu – a população resiste. Quem tentou reduzir juros não conseguiu – o mercado resiste. Esse tem sido o contrato social que está fazendo o Brasil funcionar, mas isso é insustentável e vai gerar necessidade de algum ajuste. Esse é um dos desafios que temos hoje”, concluiu.
Nelson Barbosa é diretor de Planejamento e Relações Institucionais do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Tem graduação e mestrado em economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro e PhD em Economics pela New School for Social Research (NSSR). Foi ministro da Fazenda e do Planejamento no governo Dilma Rousseff. Antes disso, exerceu diversos cargos no Governo Federal, incluindo Secretário de Acompanhamento Econômico, Secretário de Política Econômica e Secretário Executivo no Ministério da Fazenda. Também presidiu o Conselho de Administração do Banco do Brasil e compôs os Conselhos de Administração da Vale e do BNDES.
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