Dando continuidade ao tema de resíduos sólidos urbanos (RSU) discutido previamente no Estudo especial 30, esta edição trata especificamente das características do setor que dificultam a expansão da destinação final adequada.
No Estudo especial 30 apresentamos um diagnóstico do setor de resíduos sólidos urbanos (RSU) e o desafio do encerramento dos lixões. Dando continuidade a essa discussão, o Estudo Especial 36 trata especificamente das características do setor de RSU que dificultam a expansão da destinação final adequada.
Historicamente, a titularidade dos serviços de saneamento é compreendida como sendo do município. Diferentemente dos serviços de água e esgoto, nos quais os estados têm participação relevante, por meio das companhias estaduais de saneamento básico (Cesb), a gestão de RSU – isto é, planejamento, regulação, fiscalização, prestação dos serviços e controle social – continua no nível municipal, com pouca participação dos estados.
Em alguns casos, os municípios se organizam em consórcios – cujas responsabilidades podem variar, não incluindo necessariamente todas as etapas da gestão dos RSU.
Mais recentemente, a Lei de Saneamento estabeleceu que é obrigação dos estados realizar a regionalização dos serviços de saneamento com o envolvimento do estado nas funções públicas de saneamento por meio de uma governança interfederativa.
Poucos estados, porém, incluíram os serviços de RSU em suas leis de regionalização, o que ilustra a falta de centralidade que o tema tem para esses entes.
A prestação dos serviços pode se dar de forma direta pelo ente público, por meio de órgãos da administração pública indireta (autarquias, empresas públicas ou sociedades de economia mista) ou por concessões e parcerias público-privadas (PPP). As diferentes etapas do serviço de manejo de RSU – coleta, transporte, transbordo, tratamento e destinação final – podem ter formas distintas de prestação.
A forma mais comum da participação privada nos serviços de manejo de RSU é pela Lei de Licitações, ainda que as concessões e PPPs tenham ganhado fôlego mais recentemente, principalmente por meio de estruturações de projetos via Fundo de Estruturação de Projetos da Caixa (FEP Caixa) e, desde 2022, via BNDES.
Outros atores relevantes, além dos titulares e das empresas privadas, são as cooperativas de catadores. Sua inserção na cadeia se dá na coleta e no momento da triagem do material reciclável, e sua relação pode ser com os titulares dos serviços, com os proprietários dos aterros ou diretamente com as indústrias que fazem a reciclagem do material.
Em relação à regulação dos serviços, as informações indicam um estado ainda incipiente. Observa-se, de forma geral, que boa parte dos serviços de RSU não são regulados. E, quando são, nem sempre as entidades reguladoras infranacionais contam com normas que cubram todas as etapas e aspectos da gestão dos serviços.
É importante destacar que, ao contrário do setor de água e esgoto, os volumes de custos de operação envolvidos na prestação dos serviços de RSU (opex) são mais significativos que os de investimentos necessários para a universalização dos serviços (capex).
Para dar conta dessas despesas e assegurar a sustentabilidade dos serviços públicos de manejo de RSU, a Lei 14.026 de 15.7.2020 (que reformou a Lei de Saneamento) estabeleceu que os entes públicos devem cobrar pelos serviços ou, quando necessário, utilizar subsídios ou subvenções. No entanto, a mera cobrança não é suficiente para garantir sustentabilidade econômico-financeira, sendo necessário também que esta seja feita de forma adequada, cobrindo adequadamente as receitas.
O encerramento dos lixões é um primeiro desafio, não tanto pelo custo de recuperar as áreas degradadas (que não é alto), mas pelo esforço a ser empreendido para destinar adequadamente os RSU que neles estavam sendo despejados incorretamente. Esse esforço inclui a mobilização de capital para investimento, mas principalmente sustentabilidade econômico-financeira para dar conta dos custos de operação dos serviços (proporcionalmente muito mais elevados). Para tal, é necessário tanto uma governança adequada – com o desafio de viabilizar ganhos de escala e escopo para as etapas de destinação final – quanto a garantia de recursos para financiar os serviços.
Em relação ao aspecto da sustentabilidade econômico-financeira, a cobrança adequada é de suma importância, ainda que também se justifiquem subsídios e subvenções para esses serviços, dadas suas externalidades positivas. Um primeiro desafio é o cálculo das taxas e tarifas necessárias para a adequada gestão dos RSU a partir do potencial e o custo das soluções, de modo que a sustentabilidade econômico-financeira do serviço seja garantida por meio da taxa ou tarifa cobrada. Há também o desafio de se instituir a cobrança, medida considerada impopular por boa parte dos gestores municipais.
De modo a alcançar mais rapidamente o novo modelo proposto – regionalização com participação do estado; prestação de serviços por terceiros via concessão; e ampliação da regulação – as alterações da Lei de Saneamento têm sido muitas vezes flexibilizadas por decretos regulamentadores. A simples modificação da lei, no entanto, não é suficiente para que ocorram mudanças concretas.
Políticas públicas que apoiem estados e municípios na consecução dos objetivos legais são essenciais para que os incentivos da lei sejam colocados em prática. É nesse sentido que o FEP Caixa, o BNDES e o Fundo de Desenvolvimento da Infraestrutura Regional Sustentável (FIDRS) atuam.
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