O crescimento das despesas financeiras do Governo Federal tem sido associado, em reportagens recentes, à atuação do BNDES. Em Estudo especial do BNDES anterior, o Banco mostrou que aporte, aprovação e desembolso são momentos distintos do ciclo de crédito, com timing, natureza contábil e implicação fiscal próprios, e que apenas o desembolso corresponde a impulsos de recursos na demanda agregada da economia.

Uma vez isolado o desembolso como a métrica correta, resta decompor esse fluxo para identificar onde efetivamente existe custo fiscal. Cerca de 60% dos desembolsos do Banco ocorrem a taxas de mercado e não geram custo fiscal de qualquer natureza. Da parcela incentivada, a maior fração corresponde aos programas agrícolas do Governo Federal (PAGF) no âmbito do Plano Safra, política de Estado cujo custo fiscal é explícito e orçamentário. O custo fiscal está associado somente ao restante – isto é, os programas e fundos institucionais criados nos últimos anos que operam com funding direcionado, mandato legal definido e remuneração ao agente financeiro repassador da União – e se materializa apenas à medida que os desembolsos ocorrem, sem ganhos de floating para o BNDES.

Desembolsos por fonte de recursos

Em relação às fontes de recurso, o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) responde por R$ 81,6 bilhões (41% do total) dos desembolsos no período mais recente. Os recursos próprios – captações de mercado e geração de caixa do próprio Banco – somam R$ 63,3 bilhões (32%). Em conjunto, essas duas fontes representam 73,0% de tudo o que o BNDES desembolsou nos 12 meses encerrados em agosto de 2026. As demais fontes, que reúnem os recursos institucionais vinculados a políticas públicas específicas, respondem por R$ 53,7 bilhões (27,0% do total).

Desembolsos não incentivados versus incentivados

A distinção decisiva para se avaliar o custo fiscal, contudo, não é entre fontes de recursos, mas entre desembolsos incentivados e não incentivados. 

Os desembolsos não incentivados somaram R$ 115,2 bilhões nos 12 meses até agosto de 2026, ou 58,0% do total. Ainda que essa participação tenha recuado, o volume não incentivado permanece majoritário, respondendo por parcela relevante da expansão dos desembolsos que, por construção, não pressiona as contas públicas.

Composição dos desembolsos por natureza (% do total)

O Plano Safra é política de Estado

Dentro dos incentivados, programas agrícolas do Governo Federal (PAGF) operados no âmbito do Plano Safra – constituem historicamente a maior parcela. Foram R$ 27,3 bilhões nos 12 meses até agosto de 2026, o equivalente a 33,2% de todos os desembolsos incentivados e a 0,20% do PIB.

Três características desses programas são importantes para sua compreensão:

• Seus recursos estáveis: os desembolsos dos PAGFs oscilaram em torno de 0,2% do PIB ao longo de todo o período analisado (2018-2026). 
• Trata-se de política de Estado, e, portanto, um instrumento permanente, renovado a cada safra e que atravessa sucessivos mandatos presidenciais, com fundamento legal próprio e execução descentralizada por diversas instituições financeiras. 
• O custo fiscal do Plano Safra é explícito (primário), e não implícito, com dotação orçamentária para a equalização de taxas de juros sujeita a autorização legislativa, contabilizada no resultado primário da União e integralmente visível nas peças orçamentárias. Não é, portanto, despesa financeira nem componente de qualquer estímulo fiscal “paralelo” às regras fiscais.

As demais fontes incentivadas: funding direcionado e mandato definido

Excluídos os PAGFs, os demais programas incentivados saem de patamares residuais no início dos anos 2020 para 0,41% do PIB em 2026. É esse movimento que corresponde à atuação recente do BNDES como executor de novas políticas públicas.

Desembolsos incentivados: PAGFs e demais programas (% do PIB)

Nota: * Acumulado em 12 meses até agosto de 2026.

Quais as implicações dos desembolsos incentivados do BNDES para o custo fiscal?

A decomposição dos desembolsos por fonte e por natureza permite delimitar com precisão a contribuição do BNDES para o debate fiscal corrente:

• 58,0% dos desembolsos ocorrem a taxas de mercado nos dados acumulados em 12 meses até agosto de 2026 (R$ 115,2 bilhões, ou 0,86% do PIB), sem qualquer incentivo ao tomador final e sem custo fiscal para o Tesouro Nacional.
• A maior parcela dos desembolsos incentivados se destina ao Plano Safra (R$ 27,3 bilhões, 0,20% do PIB), política de Estado com subsídio explícito, orçamentário e computado no resultado primário – fora, portanto, do perímetro das despesas financeiras.
• O custo fiscal efetivo incide nos demais programas incentivados, com desembolsos equivalentes a 0,41% do PIB no acumulado de 12 meses até agosto. Este custo fiscal é materializado gradualmente, com a formação da carteira a partir do diferencial de taxas de juros entre o custo de oportunidade do Tesouro Nacional e o custo do funding alternativo.
• Não há ganho de floating nem apropriação de subsídio pelo Banco, pois, enquanto os recursos estiverem em disponibilidade ou não desembolsados, são remunerados a taxas de mercado e retornam ao Tesouro Nacional ao fim do período de vigência dos programas com correção monetária. A remuneração do BNDES nessas operações advém dos spreads das operações de financiamento e da remuneração ao serviço prestado como agente financeiro da União.

O debate sobre a trajetória das despesas financeiras da União é legítimo e necessário, mas exige que se distingam os instrumentos, em particular o que é crédito a taxas de mercado, o que é subsídio explícito autorizado pelo Congresso e contabilizado como despesa primária e o que é custo da política pública – este último, o único com custo fiscal não orçamentário, e de magnitude inferior à sugerida pelos valores nominais.